论中国推荐性邮政业标准《邮政普遍服务》的强制性效力来源

前言

“邮政普遍服务”（英语：Universal Postal Service）作为当今集邮爱好者和邮政业从业人员耳熟能详的专有名词，常被用来衡量服务水平或捍卫用邮权益。2005年3月24日，“邮政普遍服务”这一舶来的专有名词通过《邮政普遍服务标准（试行）》（国邮〔2005〕355号）在中国大陆得以生根发芽；2009年10月1日，随着首次修订后的《中华人民共和国邮政法》落地实施，它进一步在法律层面得以确立，走进了公众的视野；与之配套落地的是推荐性邮政（行）业标准YZ/T 0129—2009《邮政普遍服务》，同样于2009年10月1日起实施，其中对邮政普遍服务的基本内容、要求和服务规范作出了更详尽的规定。 此后，《邮政法》和《邮政普遍服务》标准几经修改，力求贴合邮政业发展近况。

1986年《邮政法》第一条

为了保护通信自由和通信秘密，保障邮政工作的正常进行，促进邮政事业的发展，以适应社会主义建设和人民生活的需要，根据《中华人民共和国宪法》，制定本法。

2009年《邮政法》第一条
为了保障邮政普遍服务，加强对邮政市场的监督管理，维护邮政通信与信息安全，保护通信自由和通信秘密，保护用户合法权益，促进邮政业健康发展，适应经济社会发展和人民生活需要，制定本法。

*下划线处为2009年《邮政法》新增的表述
**2009年第一次修订、2012年第一次修正、2015年第二次修正，第一条的新表述得以延续不变

现行有效的2015年修正版《邮政法》第二条第四款规定，“本法所称邮政普遍服务，是指按照国家规定的业务范围、服务标准，以合理的资费标准，为中华人民共和国境内所有用户持续提供的邮政服务”；与之配套的现行《邮政普遍服务》标准则是2017年3月1日起生效的YZ/T 0129—2016，仍为推荐性邮政（行）业标准。

文献综述：溯源推荐性标准的非强制性

国家邮政局2010年5月6日发布施行的《邮政行业标准管理办法（试行）》（国邮发〔2010〕61号）第三十七条规定，“对于强制性邮政行业标准，各相关单位必须执行；对于推荐性邮政行业标准，鼓励和引导相关单位予以采用”；交通运输部2013年1月1日施行的《邮政业标准化管理办法》（交通运输部令2012年第7号）第十二条也有同样规定。此外其第三十二条进一步明确，“鼓励邮政企业、快递企业自愿采用推荐性标准。推荐性标准一旦被企业采用，应当在企业内部严格执行”；第三十七条第三项指出，各级邮政管理机构应当对“企业自愿采用推荐性标准的情况”开展监督检查，并定期予以通报。现行的《邮政业标准化管理办法》（国邮发〔2023〕54号）第三十四条第三项也有同样的规定。

综上所述，我们可以得出的结论是：推荐性邮政（行）业标准本身不具备强制性效力，邮政管理部门需待企业自愿采用后方可对其执行情况开展监督检查。然而在公众的印象中，“邮政普遍服务”是国有邮政企业即便亏本也必须承担的法定义务，更是其与民营快递企业的重要区别所在。 难道“邮政普遍服务”真的不具备强制性？回答这个问题之前，我们先来看一则邮政管理部门的答复。

案例分析：地方邮政管理部门的表述

这则答复是由热心邮友^*发布在社交平台上的，经其本人许可附在文中用于交流研讨。南京市邮政管理局这则答复的文末声称，“《邮政普遍服务》标准（YZ/T 0129—2016）为行业推荐性标准，非强制性标准，其中条款除非各方商定并同意纳入经济合同，否则不具备法律上的约束性”，南京市邮政管理局的这种表述无疑是否定了邮政普遍服务的法定强制性、肯定了推荐性邮政（行）业标准的非强制性。

单从前文对交通运输部部门规章和国家邮政局规范性文件的规定刨析来看，这种说法还真算站得住脚。不过他们却忽略了2015年《邮政法》第六十七条的规定：“邮政企业提供邮政普遍服务不符合邮政普遍服务标准的，由邮政管理部门责令改正，可以处一万元以下的罚款；情节严重的，处一万元以上五万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分”。由此观之，尽管《邮政普遍服务》标准（YZ/T 0129—2016）为推荐性标准，但其因被《邮政法》定为法定处罚裁量基准，故具备相应的强制性。

不过，这样简单的论述还不足以说明为什么《邮政普遍服务》标准，作为推荐性邮政（行）业标准，却具有强制性效力。可能有人认为，都说了推荐性标准不具备强制性，要是你说它有了强制性效力，为什么它不算作上文提到的国家邮政局规范性文件中的强制性标准呢？还可能有人认为，既然把它制定成了推荐性标准，肯定有其他用意，应当是有别于强制性标准的。你凭什么仅仅因为《邮政法》引用它作为处罚衡量标准就说它具有强制性，你这说法有依据吗？能站得住脚吗？以下两节将分别对此作出解释。

《邮政普遍服务》标准为什么不算作强制性标准？

第一阶段：1989年4月1日施行、2018年1月1日废止的《中华人民共和国标准化法》第七条规定，“国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准”。1990年8月24日施行、2024年6月1日废止的《行业标准管理办法》（原国家技术监督局令第11号）则进一步确认了行业标准的分级制度，其中第十六条明确，强制性行业标准编号是“－ － ×××× — ××”、推荐性行业标准编号是“－ －／Ｔ ×××× — ××”。由于《邮政普遍服务》标准的编号是YZ/T开头而非YZ开头，且现行最新版本是2016年发布的YZ/T 0129—2016，属于上述两条规定的有效期间内颁布的行业标准，因此它是推荐性行业标准。

第二阶段：2018年1月1日，修订后的《中华人民共和国标准化法》开始施行。其中第二条第二款规定，“国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准是推荐性标准”。2024年6月1日起发布施行的《行业标准管理办法》（国家市场监督管理总局令第86号）则进一步确认了行业标准的非强制性，其中第四条明确，“行业标准是推荐性标准。法律、行政法规和国务院决定另有规定的，从其规定”。由于没有规定单独挑明《邮政普遍服务》标准属于例外的强制性行业标准，因此它更得是推荐性行业标准。

《邮政普遍服务》标准的强制性从何而来？

别急，依据是有的，而且是来自上位法的明文表述。1990年8月24日起发布施行的《中华人民共和国标准化法条文解释》第十四条第三项第二款规定，“推荐性标准一旦纳入指令性文件，将具有相应的行政约束力”；2018年1月1日，随着修订后的《中华人民共和国标准化法》落地实施，国家标准化管理委员会等四部门配套发布了《〈中华人民共和国标准化法〉释义》以取代原标准化法条文解释，释义第二条规定，“在有些情况下，推荐性标准的效力会发生转化，必须执行：（1）推荐性标准被相关法律、法规、规章引用，则该推荐性标准具有相应的强制约束力，应当按法律、法规、规章的相关规定予以实施。（2）推荐性标准被企业在产品包装、说明书或者标准信息公共服务平台上进行了自我声明公开的，企业必须执行该推荐性标准。企业生产的产品与明示标准不一致的，依据《产品质量法》承担相应的法律责任。（3）推荐性标准被合同双方作为产品或服务交付的质量依据的，该推荐性标准对合同双方具有约束力，双方必须执行该推荐性标准，并依据《合同法》的规定承担法律责任。”

为什么《邮政普遍服务》标准不具强制性的说法有误？

我们再回过头来看南京市邮政管理局的这则答复。首先，该表述明显违反了上一章节中言明的例外情形。推荐性标准条款若想具备强制约束力，除了（3）被商定同意纳入合同外，还可以是（1）被相关法律、法规、规章引用、（2）被企业进行了自我声明公开。以下两点便是从这两个角度分析《邮政普遍服务》标准虽作为推荐性邮政业标准却仍具有强制约束力的原因：

1. 由于《邮政普遍服务》标准被《中华人民共和国邮政法》（法律）第十五条第四款、第六十七条以及《邮政普遍服务监督管理办法》（交通运输部2023年第23号令，部门规章）第十条、第二十三条、第二十五条、第二十六条第二款、第三十一条、第四十五条第三项明文引用，符合（1）被相关法律、法规、规章引用，因此其具有《中华人民共和国标准化法》赋予的行政/强制约束力。
2. 针对《邮政普遍服务》标准而言，其强制约束力不仅仅来源于被纳入指令性文件、被法律和部门规章引用，还来源于第（2）点言明的“被企业在标准信息公共服务平台上进行了自我声明公开”。《邮政业标准化管理办法》（国邮发〔2023〕54号）第三十条规定："邮政企业、快递企业等应当公开其执行的推荐性标准编号和名称，并按照公开标准组织生产经营"；第三十四条第三、四项明确：各级邮政管理部门需对“企业自愿采用推荐性标准的情况”、“企业自我声明公开执行标准的情况”开展监督检查。企业标准信息公共服务平台的公开信息显示，中国邮政集团有限公司各分支机构自我声明公开自愿采用《邮政普遍服务》标准（YZ/T 0129—2016）这一推荐性邮政（行）业标准。 此角度亦可解释该标准对邮政企业的强制约束力来源。

后续纠错与反思

综上，南京市邮政管理局的答复仅注意到了《〈中华人民共和国标准化法〉释义》中第（3）点的合同约定而忽略了第（1）点的“被相关法律、法规、规章引用”和第（2）点的“被企业进行了自我声明公开”，因此作出了“《邮政普遍服务》标准除被纳入合同外不具备法律上的约束性”这样的错误判断。为此，该热心邮友^*表示，其就此向江苏省邮政管理局申请复查，江苏省邮政管理局于2025年10月22日作出责令南京市邮政管理局重新出具答复的决定，南京市邮政管理局遂于10月28日重新出具了答复，其中明确了《邮政普遍服务》标准的强制性效力，同时公开了其就南京市建邺区邮政普遍服务营业场所未达到《邮政普遍服务》标准的不规范行为依法约谈南京市邮政分公司的行政行为。

南京作为全国排得上号的一线城市，其邮政管理部门尚能犯如此不专业的错误，其他地方邮政管理部门是否有更令人膛目结舌的错误判断，笔者不敢妄议。不过在下谨以此文抛砖引玉，呼吁各级邮政管理部门加强标准化管理工作的宣传教育，夯实其作为执法者的法律基础和底蕴，力求做到执法必严、有法必依，切实维护广大人民群众的用邮权益和“邮政普遍服务”的法定强制性权威，真正践行《邮政法》第二条第四款对邮政普遍服务的定义——“本法所称邮政普遍服务，是指按照国家规定的业务范围、服务标准，以合理的资费标准，为中华人民共和国境内所有用户持续提供的邮政服务”。

特别鸣谢

^*热心用户@Rayista Wang自称“12米高等级纯电动公交车”，特别鸣谢其授权本文使用其在社交平台发布的南京市邮政管理局关于建邺区的邮政营业场所分布少于《邮政普遍服务》标准规定的复函末尾文件，用以进行上文中的案例分析及交流研讨。

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