論中國推薦性郵政業標準《郵政普遍服務》的強制性效力來源

前言

「郵政普遍服務」（英語：Universal Postal Service）作為當今集郵愛好者和郵政業從業人員耳熟能詳的專有名詞，常被用來衡量服務水平或捍衛用郵權益。2005年3月24日，「郵政普遍服務」這一舶來的專有名詞通過《郵政普遍服務標準（試行）》（國郵〔2005〕355號）在中國大陸得以生根發芽；2009年10月1日，隨着首次修訂後的《中華人民共和國郵政法》落地實施，它進一步在法律層面得以確立，走進了公眾的視野；與之配套落地的是推薦性郵政（行）業標準YZ/T 0129—2009《郵政普遍服務》，同樣於2009年10月1日起實施，其中對郵政普遍服務的基本內容、要求和服務規範作出了更詳盡的規定。 此後，《郵政法》和《郵政普遍服務》標準幾經修改，力求貼合郵政業發展近況。

1986年《郵政法》第一條

為了保護通信自由和通信秘密，保障郵政工作的正常進行，促進郵政事業的發展，以適應社會主義建設和人民生活的需要，根據《中華人民共和國憲法》，制定本法。

2009年《郵政法》第一條
為了保障郵政普遍服務，加強對郵政市場的監督管理，維護郵政通信與信息安全，保護通信自由和通信秘密，保護用戶合法權益，促進郵政業健康發展，適應經濟社會發展和人民生活需要，制定本法。

*下劃線處為2009年《郵政法》新增的表述
**2009年第一次修訂、2012年第一次修正、2015年第二次修正，第一條的新表述得以延續不變

現行有效的2015年修正版《郵政法》第二條第四款規定，「本法所稱郵政普遍服務，是指按照國家規定的業務範圍、服務標準，以合理的資費標準，為中華人民共和國境內所有用戶持續提供的郵政服務」；與之配套的現行《郵政普遍服務》標準則是2017年3月1日起生效的YZ/T 0129—2016，仍為推薦性郵政（行）業標準。

文獻綜述：溯源推薦性標準的非強制性

國家郵政局2010年5月6日發布施行的《郵政行業標準管理辦法（試行）》（國郵發〔2010〕61號）第三十七條規定，「對於強制性郵政行業標準，各相關單位必須執行；對於推薦性郵政行業標準，鼓勵和引導相關單位予以採用」；交通運輸部2013年1月1日施行的《郵政業標準化管理辦法》（交通運輸部令2012年第7號）第十二條也有同樣規定。此外其第三十二條進一步明確，「鼓勵郵政企業、快遞企業自願採用推薦性標準。推薦性標準一旦被企業採用，應當在企業內部嚴格執行」；第三十七條第三項指出，各級郵政管理機構應當對「企業自願採用推薦性標準的情況」開展監督檢查，並定期予以通報。現行的《郵政業標準化管理辦法》（國郵發〔2023〕54號）第三十四條第三項也有同樣的規定。

綜上所述，我們可以得出的結論是：推薦性郵政（行）業標準本身不具備強制性效力，郵政管理部門需待企業自願採用後方可對其執行情況開展監督檢查。然而在公眾的印象中，「郵政普遍服務」是國有郵政企業即便虧本也必須承擔的法定義務，更是其與民營快遞企業的重要區別所在。 難道「郵政普遍服務」真的不具備強制性？回答這個問題之前，我們先來看一則郵政管理部門的答覆。

案例分析：地方郵政管理部門的表述

這則答覆是由熱心郵友^*發布在社交平台上的，經其本人許可附在文中用於交流研討。南京市郵政管理局這則答覆的文末聲稱，「《郵政普遍服務》標準（YZ/T 0129—2016）為行業推薦性標準，非強制性標準，其中條款除非各方商定並同意納入經濟合同，否則不具備法律上的約束性」，南京市郵政管理局的這種表述無疑是否定了郵政普遍服務的法定強制性、肯定了推薦性郵政（行）業標準的非強制性。

單從前文對交通運輸部部門規章和國家郵政局規範性文件的規定刨析來看，這種說法還真算站得住腳。不過他們卻忽略了2015年《郵政法》第六十七條的規定：「郵政企業提供郵政普遍服務不符合郵政普遍服務標準的，由郵政管理部門責令改正，可以處一萬元以下的罰款；情節嚴重的，處一萬元以上五萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予處分」。由此觀之，儘管《郵政普遍服務》標準（YZ/T 0129—2016）為推薦性標準，但其因被《郵政法》定為法定處罰裁量基準，故具備相應的強制性。

不過，這樣簡單的論述還不足以說明為什麼《郵政普遍服務》標準，作為推薦性郵政（行）業標準，卻具有強制性效力。可能有人認為，都說了推薦性標準不具備強制性，要是你說它有了強制性效力，為什麼它不算作上文提到的國家郵政局規範性文件中的強制性標準呢？還可能有人認為，既然把它制定成了推薦性標準，肯定有其他用意，應當是有別於強制性標準的。你憑什麼僅僅因為《郵政法》引用它作為處罰衡量標準就說它具有強制性，你這說法有依據嗎？能站得住腳嗎？以下兩節將分別對此作出解釋。

《郵政普遍服務》標準為什麼不算作強制性標準？

第一階段：1989年4月1日施行、2018年1月1日廢止的《中華人民共和國標準化法》第七條規定，「國家標準、行業標準分為強制性標準和推薦性標準」。1990年8月24日施行、2024年6月1日廢止的《行業標準管理辦法》（原國家技術監督局令第11號）則進一步確認了行業標準的分級制度，其中第十六條明確，強制性行業標準編號是「－ － ×××× — ××」、推薦性行業標準編號是「－ －／Ｔ ×××× — ××」。由於《郵政普遍服務》標準的編號是YZ/T開頭而非YZ開頭，且現行最新版本是2016年發布的YZ/T 0129—2016，屬於上述兩條規定的有效期間內頒布的行業標準，因此它是推薦性行業標準。

第二階段：2018年1月1日，修訂後的《中華人民共和國標準化法》開始施行。其中第二條第二款規定，「國家標準分為強制性標準、推薦性標準，行業標準是推薦性標準」。2024年6月1日起發布施行的《行業標準管理辦法》（國家市場監督管理總局令第86號）則進一步確認了行業標準的非強制性，其中第四條明確，「行業標準是推薦性標準。法律、行政法規和國務院決定另有規定的，從其規定」。由於沒有規定單獨挑明《郵政普遍服務》標準屬於例外的強制性行業標準，因此它更得是推薦性行業標準。

《郵政普遍服務》標準的強制性從何而來？

別急，依據是有的，而且是來自上位法的明文表述。1990年8月24日起發布施行的《中華人民共和國標準化法條文解釋》第十四條第三項第二款規定，「推薦性標準一旦納入指令性文件，將具有相應的行政約束力」；2018年1月1日，隨着修訂後的《中華人民共和國標準化法》落地實施，國家標準化管理委員會等四部門配套發布了《〈中華人民共和國標準化法〉釋義》以取代原標準化法條文解釋，釋義第二條規定，「在有些情況下，推薦性標準的效力會發生轉化，必須執行：（1）推薦性標準被相關法律、法規、規章引用，則該推薦性標準具有相應的強制約束力，應當按法律、法規、規章的相關規定予以實施。（2）推薦性標準被企業在產品包裝、說明書或者標準信息公共服務平台上進行了自我聲明公開的，企業必須執行該推薦性標準。企業生產的產品與明示標準不一致的，依據《產品質量法》承擔相應的法律責任。（3）推薦性標準被合同雙方作為產品或服務交付的質量依據的，該推薦性標準對合同雙方具有約束力，雙方必須執行該推薦性標準，並依據《合同法》的規定承擔法律責任。」

為什麼《郵政普遍服務》標準不具強制性的說法有誤？

我們再回過頭來看南京市郵政管理局的這則答覆。首先，該表述明顯違反了上一章節中言明的例外情形。推薦性標準條款若想具備強制約束力，除了（3）被商定同意納入合同外，還可以是（1）被相關法律、法規、規章引用、（2）被企業進行了自我聲明公開。以下兩點便是從這兩個角度分析《郵政普遍服務》標準雖作為推薦性郵政業標準卻仍具有強制約束力的原因：

1. 由於《郵政普遍服務》標準被《中華人民共和國郵政法》（法律）第十五條第四款、第六十七條以及《郵政普遍服務監督管理辦法》（交通運輸部2023年第23號令，部門規章）第十條、第二十三條、第二十五條、第二十六條第二款、第三十一條、第四十五條第三項明文引用，符合（1）被相關法律、法規、規章引用，因此其具有《中華人民共和國標準化法》賦予的行政/強制約束力。
2. 針對《郵政普遍服務》標準而言，其強制約束力不僅僅來源於被納入指令性文件、被法律和部門規章引用，還來源於第（2）點言明的「被企業在標準信息公共服務平台上進行了自我聲明公開」。《郵政業標準化管理辦法》（國郵發〔2023〕54號）第三十條規定："郵政企業、快遞企業等應當公開其執行的推薦性標準編號和名稱，並按照公開標準組織生產經營"；第三十四條第三、四項明確：各級郵政管理部門需對「企業自願採用推薦性標準的情況」、「企業自我聲明公開執行標準的情況」開展監督檢查。企業標準信息公共服務平台的公開信息顯示，中國郵政集團有限公司各分支機構自我聲明公開自願採用《郵政普遍服務》標準（YZ/T 0129—2016）這一推薦性郵政（行）業標準。 此角度亦可解釋該標準對郵政企業的強制約束力來源。

後續糾錯與反思

綜上，南京市郵政管理局的答覆僅注意到了《〈中華人民共和國標準化法〉釋義》中第（3）點的合同約定而忽略了第（1）點的「被相關法律、法規、規章引用」和第（2）點的「被企業進行了自我聲明公開」，因此作出了「《郵政普遍服務》標準除被納入合同外不具備法律上的約束性」這樣的錯誤判斷。為此，該熱心郵友^*表示，其就此向江蘇省郵政管理局申請複查，江蘇省郵政管理局於2025年10月22日作出責令南京市郵政管理局重新出具答覆的決定，南京市郵政管理局遂於10月28日重新出具了答覆，其中明確了《郵政普遍服務》標準的強制性效力，同時公開了其就南京市建鄴區郵政普遍服務營業場所未達到《郵政普遍服務》標準的不規範行為依法約談南京市郵政分公司的行政行為。

南京作為全國排得上號的一線城市，其郵政管理部門尚能犯如此不專業的錯誤，其他地方郵政管理部門是否有更令人膛目結舌的錯誤判斷，筆者不敢妄議。不過在下謹以此文拋磚引玉，呼籲各級郵政管理部門加強標準化管理工作的宣傳教育，夯實其作為執法者的法律基礎和底蘊，力求做到執法必嚴、有法必依，切實維護廣大人民群眾的用郵權益和「郵政普遍服務」的法定強制性權威，真正踐行《郵政法》第二條第四款對郵政普遍服務的定義——「本法所稱郵政普遍服務，是指按照國家規定的業務範圍、服務標準，以合理的資費標準，為中華人民共和國境內所有用戶持續提供的郵政服務」。

特別鳴謝

^*熱心用戶@Rayista Wang自稱「12米高等級純電動公交車」，特別鳴謝其授權本文使用其在社交平台發布的南京市郵政管理局關於建鄴區的郵政營業場所分布少於《郵政普遍服務》標準規定的復函末尾文件，用以進行上文中的案例分析及交流研討。

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