全球回購公共資產新趨勢

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全球回購公共資產新趨勢是指各國不同政府將早前已出售的公共資產,重新公有化或國有化的現時趨勢。在2000年代,全球多國出現反對公共資產私有化的民間運動,激化管治合法性危機,抑轉了1980年代起的私有化浪潮。英國回購已出售公屋政策、2012年阿根廷國有化石油公司已出售股份、2011德國柏林回購水務公司的案例,說明了回購具體的不同手段與時機、政府執政態度、以及民間與政黨對已轉售資產的監察與施壓模式。

背景[編輯 | 編輯原始碼]

自1980年代起,英美政府牽頭提倡公共資產私有化,稱私人營運模式能增加企業效率,更藉由美國主導的國際經貿組織,向陷入債務危機的國家推廣私有化,作為提供貸款的條件。此舉做成全球的水務、電力、鐵路、基建、房屋等公有資產的私有化浪潮。於1980年代末,全球國有企業出售涉款逾1,850億美元;而蘇聯倒台後,眾多東歐國家轉投市場經濟致使趨勢加劇,單單在1990年,全球政府已出售逾250億美元的公共資產[1]。有學者指,公共資產私有化起源於80年代,全球私營部門利潤率下降之經濟危機,而政府開放公共資產予私人市場,以助他們開展新一輪資本積累的手法,可稱為「掠奪式積累」(Accumulation by dispossession)[2]

自2000年,有研究紀錄了逾百宗各地政府重新國有化(renationalise)/重新公有化(remuniciaplisation)案例的研究指,民間的主要訴求,包括停止私營部門濫權及剝削勞工、由民間重新掌權地方資源及經濟、為市民提供可負擔服務等[3]

香港[編輯 | 編輯原始碼]

參考國際經驗,香港政府曾以各種模式進行公共資產私有化,當中包括公屋出售、港鐵上市、隧道公私合營等,更曾提出機場第三條跑道全面私有化。在此背景下,房委會以2002年停建、停售居屋造成的短期財務危機為契機,開展出售180個公屋及居屋商場及停車場物業之計劃。房委會將這批物業,出售予2004年成立的領匯房地產投資信託基金 -「領匯」(於2015年易名為「領展」),再以一股不留的形式進行上市集資。政府當年以過低價出售公共資產之誤,目前備受批評。目前,社會正在討論回購公共資產的可能性。

案例[編輯 | 編輯原始碼]

粗略地區分,兩種回購的具體手段包括回購股份以及回購個別物業。個別物業回購的操作,可參考英國回購已出售公屋的事例。回購過半股份、重奪公司的操作,則可參考2012年阿根廷國有化石油公司已出售股份的例子。2011年德國柏林回購水務公司一事上,民間有效運用法律、公投、政府部門監管等機制,持續給予不合作的政府與企業壓力的重要性可見一斑。

英國回購公屋[編輯 | 編輯原始碼]

背景[編輯 | 編輯原始碼]

英國實行出售公屋政策幾十年後,目前面臨新一波的公屋回購潮,社會以至政府高層都在全面檢討出售政策的政治合理性。1970年代面臨大型工潮後,戴卓爾政府決定推行去工業化,而經濟轉型期間政府大力推動樓市發展,順道刺激消費與建造業。在這背景下,英國於1980年引入購買權(Right to Buy scheme,RTB),開放公營房屋市場:只要租戶住滿三年,就可要求政府以優惠價出售公屋。

出售公屋出現了一系列投機炒賣與分配不公問題。首先,有報導發現有地區的二百多公屋戶,以RTB購入公屋後隨即轉售,當中數個例子在少於半年之內,以一萬至十萬英鎊不等的純利轉售到私人市場[4]。英國國會的房屋、社區及地方議會委員會的2016年研究報告指,四成經RTB出售的前公屋,現由私人業主放租[5],可見政策為低下階層提供自置居所的目標,根本就名不符實,造成民憤。

可是,英國政府的整體房屋政策方針可謂沒有變動。政府以置業階梯收編低下階層的共識至今仍然存在,而兩大政黨的選民基礎都包括持有房產的中產階層,因此對於房地產市值上升帶動社會發展的模式,還是未有根本性調整[6] 。其中一個事例,即2012年保守黨政府競選承諾中,包括調高RTB購買戶的折扣。 然而,政府依然需要以一些修補式行為,維持管治上的合法性。政府提出「一換一」的承諾:每因2012新RTB折扣政策出台、而比以往推算多出售一間公屋,政府即會多提供一間「可負擔放租」房屋(home with Affordable Rent)。可是魔鬼在細節,這種有限度的「一換一」只是全國性目標,個別地區內不達標並沒有問題[7]。同時「可負擔放租」價格仍按市場價格浮動,事實上真正受政府規管的「社會性放租」屋(social rent) 只佔2017年「可負擔放租」屋的不足一半[8]

為了「一換一」的指標,政府積極考慮放寬財務限制,帶動公屋興建、回購等以填數。2017年的房屋部部長Gavin Barwell指,有鑑於達成目標有難度,他會重新審視政府RTB收入的使用方式,因為「能提供代替房屋,RTB才有政治合理性」[9]。從2012-16年數據可見RTB賣出的數目,完全拋離替代房的數目 。政府指2012-18年間,共出售了63,518間公屋,建回15,981間替代屋,比只計補回多售的公屋需要的17,072間為少[10]

回購方式[編輯 | 編輯原始碼]

地方政府回購公屋的權限,由2004年的房屋法及2005年的房屋條例所規管。若業主以RTB購入物業後十年內欲出售物業,作為前業主的地方決策機構擁有優先購買權(Right of first refusal,RFR),可按市價購入該物業[11]。這政策保留了後著,讓地方決策機構能調控公屋供應。反觀香港政府當日向領匯出售資產時,合約竟加入條款,讓領匯可優先購買房委會未來10年內出售之資產,明益大鱷的司馬昭之心,路人皆見。

地方議會評估應否進行回購時,主要有幾個考慮:資金是否充足;房屋需要與需求;避免購買者陷入房債問題,導致日後需強制收回單位;是否購買價值等[12]。不過,回購的公屋再度出租後,新租戶依然受RTB保障,三年後都可以提出購買要求,但有價格限制:十五年內,出售價不得低於當時購入價。

RTB政策落實早期,政府要求地方決策機構管理房屋收入帳戶(Housing Revenue Account,HRA)時,將來自RTB的賣房收入之75%用以償債,只可撥出25%使用。這代表機構若要回購房屋,75%的資金要自己找,極不利進行回購。[13]。2018年,地方議會可用最多50%的RTB賣房收入,去支付回購前公屋總數一半的費用,這筆資金稱為「回購津貼」(buy-back allowance)[14]

由於地方政府需要自行出資,籌措回購前公屋的另一半費用,HRA借貸的限制就十分重要。2012年4月,政府引入地方財務自主政策,容許地方議會自己進行審慎借貸,只要他們可以有餘裕地還款,就可以借,但是政府馬上對每一個地方議會的房屋收入帳戶借款引入硬性上限(HRA cap),近一半的地方議會上限僅為一千萬鎊,要起樓的沒錢起,做成錯配,阻礙建房與購房政策推行[15]。文翠珊政府在壓力團體呼籲之下,於2018年10月取消借款上限,有助提高社會性房屋供應。

執行及後續發展[編輯 | 編輯原始碼]

國家沒有設定硬性專責回購的機構。有的地方議會選擇直接回購公屋,再把它們加到目前的房屋儲備,或將之清拆以便重新發展屋邨 。以倫敦希靈頓鎮區為例,該區的議會主席授權居民服務副總裁兼總監執行回購前公屋計劃,以購買房產、確認所需的款項與指標及進行相關決定[16]。有地方議會選擇提名第三方去購房。以倫敦紐咸鎮區為例,該議會注資一個房屋協會 「Local Space」,由該會負責購入前公屋、私人樓宇,再管理相關物業 [17]。 回購的規模未成全國主流,但也不容小覷。按傳媒向政府據《資訊自由法》索取的資料示,在2012-16年間,為提供替代RTB的房屋而撥出的10億英鎊中,回購前公屋佔用了2,730萬英鎊;社區及地方政府署確認有66個地方議會以市價買了若干房屋 [18]


阿根廷YPF油業國有化[編輯 | 編輯原始碼]

背景[編輯 | 編輯原始碼]

拉丁美洲於1950-80年代多奉行入口替代工業化政策,保護國有重點產業,期望做到不依賴入口製品下的高速增長。但在美國改動國策致利率攀升、原材料出口價大跌後,拉美諸國經歷大型債務危機,阿根廷也不例外。各國的議價能力正弱之時,國際經貿組織藉「華盛頓共識」,要求受援助國同意一系列結構性改革,以引進外資、大規模出售公共資產、削減福利開支等重整經濟。在此背景下,1989年,來自最大政黨正義黨的總統Carlos Menem推出《國家改革法》(State Reform Act),以重整國有企業的架構,並將它們私有化,並確立了外資可受國際投資爭端解決中心保障的制度,以吸引外資[19]

國有公司Yacimientos Petroliferos Fiscales (YPF)私有化正是一例。該公司在1992-3年生產全國47%的石油及59%的天然氣,本來的碳烴化合物開採的模式,是由國家擁有資源,再發出經營許可予負責開採的公或私營公司,它們要向國家支付總量產約12%的使用費,而政府對成品價格、每個生產程序的利潤比率都進行監管 [20]

政府於1990年以紓緩經濟危機、藉去監管競爭提高企業效能為由,通過將YPF改成私人企業,上市集資的方案。政府於1992將碳烴化合物的管控權由國家移到個別省份,並於1993年進行首次公開發售(IPO)。當時公司由私人管理,但政府尚有董事局代表,保留最重要決策上的話語權[21]。西班牙油公司Respol由1998年起,用了總數達13億美元向政府及小股東購入股份,於2000年成功得到98.99%股權,把公司更名為Respol-YPF [22]

重新國有化的轉機,來自另一場由1998年起的經濟危機。阿根廷2001年12月宣佈無法償還100億私人外債,水、電、石油氣公司收入大跌,外資放慢投資,公共服務質素下降的問題湧現。民意出現大逆轉,由2000年只有36%人贊成再國有化,到2003年總統大選前急升至68% [23]。當年當選的基什內爾(Néstor Kirchner)來自正義黨中的少數左翼派,他在政綱上加入反私有化訴求。

Respol被指進行資產剝奪及消極投資,營運策略開始備受關注。公司一入主時即以售賣資產償還入股債務,再把YPF的國際資產逐一轉售到母公司或第三方旗下,令YPF的總油儲在1999到2011年間大降,由全球的3,193桶降至977.6桶[24]。同時,在2003年起全球能源價格上升,影響阿根廷出口貿易得利,Respol以減產與停止開發國內的新油田手段去控制產量,企圖將國內政府調低的油價拉回國際水平。此舉令阿根廷漸漸由能源出口國變成入口國,造成國內對能源不自足的恐懼。Respol面對經濟形勢及輿論壓力,開始重新分配國際資金分佈,部署部份撤資。從2008年起,Respol-YPF的債務顯著上升,被指是以舉債支撐股息與分紅[25]。同時總統Kirchner積極推動企業「阿根廷化」,2007年Respol跟由阿根廷Eskenazi家族掌控、與總統關係密切的Peterson Group達成協議,在四年間共購得25.36%股份。Respol期間亦有向散戶放售少部份股份[26],在國有化前夕共持有57% 股份。

落實方式[編輯 | 編輯原始碼]

政府以立法的方式強制國有化Respol手上的51%股份。2012年2月,政府先放風指有意將YPF國有化,導致Respol-YPF的股價在全球下瀉兩成半至五成不等。公司在4月初以投資承諾企圖讓政府回心轉意,提出可與政府共同開採新發現的頁岩油田[27],以回應政府提高油產量的要求,這被政府拒絕。

政府方面為重新國有化做足準備。當時基什內爾(已逝上一任總統之妻)以她所屬的勝利陣線黨為首,控制兩個議會。民意對國有化支持強盛,所有政黨也支持,唯獨只有中間右派的Republican Proposal PRO黨全票反對。4月16日,政府向參議院提出法案,宣佈能源自給自足為國家公眾安全問題,並宣佈將國有化YPF由Respol-YPF所持有的51%股份,得到大比數通過。之後政府向眾議院提出議案,在5月3日得到大比數通過。

5月5日,政府正式簽署法案第26,741條,宣佈國有化Respol持有的YPF 51%股份,再宣佈該股份中的51%由政府擁有、49%由該國產油的省份擁有[28]。接管YPF一段時間後,阿根廷經濟部發出研究報告,指得到YPF內部機密文件後,證明該公司一直定下戰略目標,一直進行有利母公司的資產剝奪、企圖將國內的油價以各種手段升至國際水平,有違公眾利益 。

政府於法案簽署當日,任命石油工程師Miguel Galluccio為YPF新任行政總裁。政府同時於6月頭完成初步交接。政府在董事局中任命了17名董事的其中16人,當中Miguel Galuccio、策劃是次國有化的年輕左翼經濟部部長Axel Kicillof;國內四大主要產油省份的代表各有一席,而其餘六個產油省份則輪替一個席位 。由於Peterson Group在國有化時無法還債,Respol得以收回6%股份,連同被國有化後剩下的6%,共持有12%股份,仍有一名代表入主董事局。

法律爭議與融資[編輯 | 編輯原始碼]

Respol於5月正式向國際投資爭端解決中心提出訴訟,以國有化前兩年的最高價位每股46.55美元,要求政府賠償105億美元。但經濟部長Kicillof認為沒有必要,Respol經營期間已賺取近150億美元分紅,足以抵銷該公司一開始購入YPF時的花的費用,同時Respol下的YPF債務高達90億美元 。西班牙要求國際對阿根廷作出制裁,單邊地減買阿根廷的生物化學燃料,可是在世界貿易組織收到投訴後於2013年初終止。阿根廷為了終止法律訴訟,Respol與阿根廷終於在2014年2月達成協議,由阿根廷賠償價值合共50億美元的(以美金結算的)國家債劵套餐,協議獲Respol決策層及阿根廷國會通過。[29]

後續[編輯 | 編輯原始碼]

Galluccio上任後,即在2012年6月公佈計劃,宣佈分別提高石油及天然氣開採率,2014年,公司的油產量與天然氣產量分別提高了8.7%及12.5%,成功扭轉增長下降趨勢[30]。不過,2015年右派總統Mauricio Macri(PRO黨黨魁)上場後,被指在暗中進行YPF再私有化。他曾在訪問裏就國有化一事向西班牙致歉,指事件是有違國家憲法精神,去年亦有報導指政府向美國公用電力,出售YPF旗下YPF發電公司的25%股權[31]


2011年柏林水務公司回購[編輯 | 編輯原始碼]

背景[編輯 | 編輯原始碼]

德國柏林於1989年後面臨東西德統一,西德失去西方資助,東德的生產系統則過大,造成柏林經濟下行,帶來348億歐元的政府債務。政府藉此推動緊縮及大規模私有化公共資產來應對,1994-2007年間出售逾137億歐元公共資產[32]。政府一直強調出售公產之舉是針對收支不平衡危機,但有學者指,政府沒有認真考慮過其他選項之下,不斷製造出「私用化乃必然」的輿論[33]

柏林水務(Berliner Wasserbetriebe, BWB)是繼市政石氣及電源供應商後,該市最大的公有資產。早於1994年,柏林參議院的兩大政黨,基督教民主黨(Christian Democrats)與社會民主黨(Social Democratic Party,SPD)先將柏林水務重整,成為按私營法管理的公營公司,再於1998年正式作私有化的決定。政府原本更提出全面私有化的計劃,在綠黨、PDS、工會反對及房屋協會威脅司法覆核下,才改為部分私有化[34]

這場私有化最具爭議性的地方,是政府與私人公司之間的秘密協議,及用以掩蓋私有化的複雜企業架構。政府先成立了一個新的控股公司Berlinwasser Holding(BWH),再將柏林水務變成BWH旗下的子公司。於1999年,RWE Aqua Ltd.與Veolia與政府簽約,以共2.8億德元 (€ 1.43 億)各得BWH 24.95%股權,成為柏林水務的幕後夥伴,同時掌控其母公司BWH的國際業務。往後的三十年,政府都不能取消或重新談判這份秘密公私合營合約。2004年,首四年的水費凍結期過後,柏林水費出現15-20%的大幅漲價,變成全歐洲最貴。同時,有團體引消息指,秘密合約中包括保障私人公司獲得一定資產回報率的不平等條款,有違憲之嫌 。

反私有化的運動開始成形,受拉美同類團體啟發,民間於2006年成立Berlin Water Table(BWT)。BWT於2007年按柏林憲法第62(1)條發動全民公投,內容為「不要秘密合約!柏林人要拿回柏林水」 (No more secret contracts! Berliners want their water back)。團體要求政府在六個月內,公開所有與水務私有化有關的合約及決定,供地方議會連同獨立專業人士研究,並廢除所有沒有公開的合約 。

柏林參議院(由社會民主黨及左翼黨控制)企圖以違反憲法保障私有產權為由,阻止啟動公投的程序,但Berlin water watch入稟柏林憲法法院,在2009年得到重要判決:半私有化的公共資產仍然屬公共法的管轄範圍之內,商業合約法並不適用。2010年,公投進入第二程序,得到17萬成功確認票,2011年最終公投上,66萬人支持公投要求公開秘密合約,成為柏林第一場成功的公投。及後的選舉上,因應龐大民意,絕大部分政黨都把回購柏林水務加入政綱。民間同時以其他手段,迫使政府監管水費,減低企業利潤。在2012-14年間,德國聯邦競爭事務部指柏林水務在2009-11年間的水費過高,平均須降低收費17%,為柏林人節省了4.4億歐元[35]

落實方式[編輯 | 編輯原始碼]

柏林政府成立議會專責小組,研究如何落實公投結果以後,決定以回購方式終止合約。柏林於2012年7月宣佈回購RWE的24.95%股份,經磋商後在10月達成以6.18億歐元回購的協議[36]。Veolia曾威脅以法律手段阻止政府回購,但最終在2013年同意以5.9億歐元向政府出售24.95%股份。兩個協議最終獲柏林參議院及眾議院,以及歐盟競爭事務專員通過。連同政府原有的50.1%股份,政府重掌柏林水務的100%股權。

兩次回購的費用較預期低,比當年市政府出售柏林水務時低了29%,部分原因是兩間公司在數年前起,將柏林水務的部分資產轉移或轉售出去[37]

兩間公司分別指出售股份是為了配合企業減低債務的大方針,Veolia更指這是公司該年度60億元資產出售計劃的一部分,可是有媒體指這些說法只是公關手段,掩飾兩公司向政府妥協的事實[38]

爭議與融資[編輯 | 編輯原始碼]

具體落實「還水於民」公投訴求的方式,也是一場民間與政商集團間的角力。Berlin Water Table指柏林憲法法院已裁定1999年含利潤保障條款的合約違憲,故主張以司法訴訟及單方面取消合約解決問題。該團體續指,RWE營運至回購前已賺回原有投資額,現在政府回購所花的約6億,其實代表原有合約餘下16年的獲保障利潤,代表該公司無責任下淨賺的利潤[39]

融資的方式同樣備受爭議。政府決定發行30年期債務以進行回購,費用將由食水消費者以稅項形式負擔,而不動用柏林參議院當年出售公司的收益。此舉除了未消官商勾結的嫌疑,也令消費者在未來30年,須每年花近六千萬歐元以支付利息及本金[40]

執行與後續發展[編輯 | 編輯原始碼]

成功爭取去私有化,並不等於去除私營化。政府拒重整過份複雜的企業架構,又拒絕改變母公司BWB的商業營利原則。德國聯邦競爭事務部在2015年,就曾要求重新公有化後的水務公司減價15%,最後公司只願意將稅項調低6%。參議院更以償還貸款為理由,將裁減最高10%職員及減少基建投資,但仍期望能一直從水務公司獲得收益[41]。為此,民間團體於2013年起草柏林食水約章(Berlin Water Charter) ,提供平台讓市民討論管理公共水務的政經、環境與法律原則。縱使政府已滿足運動本來的訴求,民間仍努力推動民主管理公共資產的運動[42]

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