政事堂與都堂：宋代宰輔理政場域之演變
兩宋時期，伴隨著國家政治、經濟和軍事的發展變化，宋廷負責處理軍民政務的中樞宰輔機構屢經調整，以此適應時局的變化。北宋前期，在中央機構中，中書門下(簡稱「中書」）主管民政事務，與主管軍政的樞密院統稱為「二府」。北宋神宗元豐年間進行官制改革，中書門下分為中書省、門下省和尚書省，樞密院保留不變。中樞宰輔機構由「中書門下—樞密院」的二府模式轉變為「三省—樞密院」的運作模式。南宋時期對宰輔制度進行了多次改革，從宰相職權上看，實際是中書、門下兩省事權合一，尚書省職能弱化。孝宗乾道八年(1172年），宰相通治三省之事，三省制蛻變為一省制。在軍事領導機制方面，南宋高宗、孝宗兩朝均曾令宰相兼任樞密使，到了寧宗開禧以後，宰相兼樞密使成為常制。關於宋代宰輔制度及其運作機制，前人多有研究。然而，作為宰輔辦公、理政和議事之所的「政事堂」與「都堂」(合稱「兩堂」），則為學界所忽視，目前專論探討尚付闕如。這一對看似簡單熟悉的概念，卻包含著豐富的研究內容。二者名稱相近，極易混淆，有時可相互指代，有時又須嚴格區別，在不同時期功能不同，作用相異。對「兩堂」的深入研究，有助於進一步認識宋代中樞權力格局的構建和宰輔權力運行機制的演變情況。
宋太祖趙匡胤建立趙宋王朝後，在中央政治制度方面大多沿襲唐五代之制，設立中書省、門下省和尚書省，但它們的絕大部分職能已被各種使職差遣所取代，各機構長貳官「非別敕不治本司事」。三省均位於皇城之外，其中中書省、門下省由於承辦的事務很少，辦公場所較為狹窄，僅「官舍各數楹」。尚書省也只負責「集議定諡、文武官封贈、注甲發付選人、出雪投狀」等有例可循的一般政務，並不參與朝廷軍國大政的決策與執行，所以北宋元豐改制前的三省並不是實際意義上的宰相機構。《玉海》卷一六一載：
| “ | 中書在朝堂西，是為政事堂，其屬有舍人，專職誥命，闕則以它官知制誥，或直舍人院。院在中書之西南。國朝中書、門下並列於外，又別置中書于禁中，是為政事堂。 | ” |
這裡的「朝堂」指的是皇宮即禁中的文德殿。宋廷在文德殿西鄰設置「中書」，作為宰相機構。此「中書」為「中書門下」之簡稱，並非三省中的中書省。「中書、門下並列於外」則指在皇宮之外設置的中書省與門下省。從上引文可以看出，《玉海》將北宋元豐改制前的「中書門下」直接稱為「政事堂」。據考證，王應麟《玉海》成書於南宋咸淳七年（1271年）左右，那麼比它成書更早的史籍又是如何記載的呢？兩者看似相近，實際內涵相同嗎？政事堂初設於唐太宗貞觀初年，凡是國家大政方針均在政事堂商議。至唐玄宗開元十一年(723年)經中書令張說奏請，政事堂改為「中書門下」，而且有了獨立的印信——「中書門下之印」。此後，中書門下成為獨立於三省之外的中央政務處理機構。歷經晚唐五代，一仍其舊。
入宋後，在元豐改制以前，三省六部幾乎是閒散機構，而中書門下作為實體機構，內設有五房，即孔目房、吏房、戶房、兵禮房、刑房，後又設置了生事房、勾銷房。其官員眾多，如中書制敕院五房公事、中書五房檢正公事、堂後官、主事、錄事、主書、守當官等。此外還有直屬機構——制敕院、舍人院、銓選四曹(審官東院、審官西院、吏部流內銓、三班院)起居院、禮儀院、群牧司、崇文院等，負責辦理中書門下的各項事務。顯然，中書門下是名副其實的中央政府，其題榜止曰「中書」，印文行敕則曰「中書門下」，宰相員額如「二員以上，即分日知印」。所以，從嚴格意義上來說，此時的政事堂只是中書門下的一個公共辦公場所(此外還有其他辦公場所，見下文分析）。
接下來看成書於北宋與南宋前期的史籍是如何記載二者關係的。《國老談苑》卷二載：真宗天禧年間，張知白為參知政事，「嘗言：『參政之名，實貳彼相，禮當隆之』每乘馬直入政事堂下」。張氏主張提高參知政事的禮遇標準，並且率先垂範，在赴中書門下辦公時，直到政事堂前才下馬。宋神宗熙寧年間，王安石變法在朝廷中引起激烈爭論，監察御史程顥與張戩反對變法，結果程顥被貶外任。《邵氏聞見錄》卷一五載：「天祺（張戩）尤不屈，一日至政事堂言新法不便，介甫不答，以扇障面而笑」。即當程顥因反對新法被貶之際，張戩徑直來到政事堂，當面與參知政事王安石理論，王安石笑而不答。以上事例中的政事堂均為中書門下的辦公場所，而不能指代中書門下。即便成書於南宋高宗和孝宗時期的《續資治通鑑長編》與《麟台故事》也指代分明。
如《續資治通鑑長編》載，仁宗至和元年(1054年），「孫抃初在翰林，嘗至中書白事，系鞋登政事堂。（陳)執中見之不悅，且責吏不以告」。當時擔任翰林學士的孫抃要去中書匯報事務，縛鞋走進政事堂，當時擔任宰相的陳執中見狀很不高興，便責怪吏員未將進入政事堂的著裝規定告訴孫抃。
又如「咸平中，王曾為進士第一，通判濟州，代還當試學士院，時寇準作相，素聞其名，特試於政事堂，除著作郎直史館」。作為濟州通判的王曾，在離任返朝後本應在學士院接受考察，但因宰相寇準對其十分賞識，破例在政事堂進行。以上兩處政事堂只能是中書門下的辦公場所，不能指代整個中央政府——中書門下。綜上可知，成書於北宋和南宋前期的史籍均能清晰地辨別中書門下和政事堂的性質與內涵，而成書較晚的《玉海》卻直接將中書門下等同於政事堂，既不嚴謹，也不符合歷史事實。
此外，中書宰輔除了公共的處理政事的辦公空間政事堂外，還有獨立的辦公空間，稱作「本廳」或「視事閤」它們均在中書門下之內。《呂氏雜記》所記的一個事例即反映了中書宰輔在辦公場所上的這種公、私空間差別。宋仁宗天聖年間，宰相丁謂在真宗去世後遭到罷黜，被貶往崖州。當朝廷聽說交趾有可能與丁謂聯合反宋的傳言後，即商議派遣使者前去察驗虛實。內侍楊宏被選作使者。出發前，他被召至政事堂，中書宰輔在政事堂討論派遣使者的用意及注意事項後，楊宏仍不知所措，此時參知政事呂夷簡曰：「分廳後卻請天使(指楊宏)略到某本廳。」即呂氏請楊宏在宰輔分廳辦公時到他個人辦公的本廳，再給予具體指導。又如仁宗皇祐元年(1049年)六月，因御史奏報「殿前副都指揮使郭承祐屢謁宰相陳執中於本廳，坐久不退」。於是仁宗於當月十七日下詔:「中書、樞密非聚議，毋得通賓客。」太祖時期，趙普擔任宰相，「嘗於視事閤坐屏後設二大瓮，凡中外表奏，普意不欲行者.必投之瓮中，滿則束熅焚之，以是人多怨者」。又如大中祥符八年(1015年)四月十五日，宰相王旦對真宗談到中書分廳處理機密事宜時的小心謹慎，其言：「臣等每奉德音，或有所施行，至視事閤中，盡屏左右，親錄進止，授本房吏，外無知者。」結合上下文，不難看出，以上幾段引文中的「本廳」與「視事閤」是指宰輔個人獨立的辦公室，與作為中書門下內宰輔們的公共辦公空間政事堂相比，更加突出獨立與私密的性質。
通過以上分析可知，北宋元豐改制前，中書門下作為中央政府，有一套機構體系，含有直屬和附屬的諸多機構和部門。而政事堂只不過是中書門下一個公共辦公場所，與之相對的是稱為「本廳」或「視事閤」的宰輔獨立辦公空間。中書門下與政事堂兩者內涵完全不同。
北宋元豐改制前的都堂有兩種含義，一是中書門下內政事堂的別稱。建隆元年（960年)正月，身為殿前都點檢的趙匡胤在陳橋驛被擁戴稱帝後返回京師開封，時「石守信實守右掖，開關以迎王師。至中書，立都堂下，召范質、王溥、魏仁浦與語」。此段史料中，趙匡胤回京師後，來到作為中央政府的「中書」，即中書門下，在「都堂」中與後周宰相范質、王溥、魏仁浦等達成了稱帝的共識。此處的「都堂」即指政事堂。又如《宋史》載：「開寶六年，始詔(參知政事薛)居正、（呂）餘慶於都堂與宰相同議政事。至道元年，詔宰相與參政輪班知印，同升政事堂。」《續資治通鑑長編》也記述了至道元年（995年)事：四月十二日，「詔自今參知政事宜與宰相分日知印，押正衙班。其位磚先異位，宜合而為一。遇宰相、使相視事及議軍國大政，並得升都堂」。此處的政事堂與都堂其實是同一場所，即賦予參知政事同宰相共議政事的權力。至道元年詔規定參知政事與宰相同升政事堂也是同議政事之意，只不過又增加了參知政事與宰相輪流掌印的權力。還有，在官員上任的程序中也體現出政事堂與都堂的等同。大中祥符四年(1011年)五月初一日，「詔自今宰相官至僕射者，並於中書都堂赴上，不帶平章事者，亦於本省赴上」。即本官階達到尚書省僕射的宰相在中書門下的都堂赴任，本官階升任僕射但非宰相的官員要在尚書省赴任。這進一步明確了都堂是在中書之內，也就是政事堂。政事堂(都堂）作為中書門下重要政務的辦公場所，已是中書門下不可分割的一部分，能否進入都堂(政事堂)辦公議事意味著是否擁有宰輔權力。尤其是在北宋元豐改制前，中書門下作為中央政府，都堂(政事堂)辦公理政對推動政務實施具有十分重要的作用。
北宋王辟之《澠水燕談錄》中曾有這樣的記載：「王元之(禹偁)嘗言宰相於政事堂，樞密於都堂，同時見客，不許本廳私接。議者以為是疑大臣以私也，遂寢。」王辟之所載之事發生在宋太宗淳化二年(991年)四月，時王禹偁任左司諫知制誥。他奏請宰相須於政事堂接見官員，而樞密院須於都堂接見官員，不得於宰輔本廳接見，以防止官僚間的請託。以上記載似乎透露出一個信息:太宗淳化時期的政事堂與都堂是兩個實體，不可相互指代。那與上面的論證相矛盾嗎？朱熹、呂祖謙《近思錄》卷十引用過程顥弟子劉安禮的一段話：
| “ | 王荊公(安石)執政，議法改令。言者攻之甚力，明道先生(程顥)嘗被旨赴中堂議事，荊公方怒言者，厲色待之。 | ” |
王安石熙寧年間曾任參知政事與宰相，在中書門下的政事堂辦公理政。時任監察御史里行的程顥奉神宗特旨前來「中堂」議事，那麼此處「中堂」指的應是中書門下的政事堂。清代著名學者茅星來《近思錄集注》卷十注云：「中堂，中書堂也。中書堂為中堂者，猶尚書都省堂稱都堂也。按宋制，宰相議事及見客於中堂，樞密議事及見客於都堂，中堂亦曰政事堂。」所以，王禹偁奏請的宰相接見官員的政事堂是中書門下的政事堂，也即中書都堂，而作為樞密使接見官員的都堂則為尚書省的都堂。
由此也引出了都堂的第二種含義：尚書省都堂（嚴格意義上為尚書都省都堂，尚書都省即尚書省本部，不包括尚書省直屬的六部）。宋朝建立之初，尚書省機構設置與職能沿襲唐五代的，總部為尚書都省，設有左、右司。尚書都省之下還設有六部二十八司，但如前文所述，尚書都省並不是宰相機構，不參與軍國大政的決策與處理。尚書都省的位置，五代時在興國坊，入宋後遷於梁太祖舊第，太平興國七年(982年)九月「徙於利仁坊孟昶舊第」。新搬遷的尚書都省寬敞宏麗，在都省中間設都堂。由上可知，尚書省都堂與代指中書門下政事堂的都堂，名稱相同，然內涵完全不同。因元豐改制前尚書都省職能甚少，其都堂功能與意義當然不能與中書門下的都堂相比，主要是一些禮儀活動的聚議之所，如「集議、定諡、祠祭、受誓戒」等。宋初尚書省都堂聚議制度實際承襲於唐五代，唐初有「八座議事」制度，八座議事作為宰相機構尚書省的辦公會議，負責中央日常重要政務的決策和執行，會議場所即設在尚書省都堂。「八座」由尚書左、右僕射(或尚書令、僕射)和六部尚書組成。此後，隨著尚書省退出宰相機構，八座議事的職能逐漸被政事堂會議取代。歷五代至宋，尚書省都堂聚議的形式與性質有所改變。
關於尚書省都堂聚議，史載：「國初，典禮之事當集議者，皆先下詔。都省吏以告當議之官，悉集都堂。」即應當聚議的禮儀事務，由尚書省組織實施，在尚書省都堂舉行。中書都堂(政事堂)共議與尚書省都堂聚議除了所議事務本身重要性有重大區分外，還有參會人數以及形式方面的不同，中書都堂議事的參加人員是中書宰輔，一般是現任宰相和副宰相(參知政事），形式靈活，人數較少，通常是三至五人。而尚書省都堂聚議，史載：
| “ | 大凡在內廷論職不論官，入都省論官不論職。如學士帶兩省官及都省官，議事之日，入都省並綴本班坐。每議事，有司於都堂陳帟幕，設左右丞坐於堂之東北，面南向；設中丞坐於堂之西北，面南向；設尚書、侍郎坐於堂之東廂，面西向；設兩省常侍、舍人、諫議坐於堂之西廂，面東向。 | ” |
由上可知，在內廷（包括在中書門下、樞密院議事以及在殿廷向皇帝奏事時），一般是根據官員擔任的實際差遣或貼職的大小安排次序。而在尚書省都堂討論事務時，參加的官員包括六部尚書、侍郎、御史中丞、左右丞、諸學士、中書舍人、諫議、常侍等，人數眾多，則按本官階的大小安排座次方位，規定嚴格。除了座次外，官員下馬地點也按官階大小劃定：「僕射已上得乘馬至都堂，他官雖同中書門下平章事，止屏外。」即參加尚書省都堂聚議的官員只有本官階在尚書僕射以上的才可以至都堂屏內下馬，其他官員一律在屏外下馬，然後步行至都堂。另據宋敏求《春明退朝錄》載：「尚書省舊制，尚書侍郎、郎官，不得著趿鞋過都堂門。」靸鞋即拖鞋，這也是對尚書省官員進出都堂的一種約束，即要求穿著規範莊重。除以上規定外，尚書省都堂聚議還有一套程序，包括揖禮就座、宣讀事項、署字簽名等，雖為聚議，但實際上並無商議討論環節。所議之事在聚議前已將意見擬定，聚議時只是輪流宣讀，然後眾官按官階大小依次署名，「故都堂會議，列狀以品，就坐以官」。有異議者則不署名。都堂議事活動流於形式、內容空泛，基本是走過場，所以一些官員不願參加，如帶三省官銜的兩制、具有實職差遣的三司等機構官員多「移牒不赴」。甚至在都堂聚議臣僚諡號時，與會官員的餐飲還需要請諡之家來提供。如景祐四年（1037年）六月，權判尚書都省宋綬言：「本省集官覆諡，而請諡之家皆自具飲饌。夫考行易名，用申勸沮，而饗其私饋，頗非政體，請自今官給酒食。」這種做法實在有損朝廷形象，所以仁宗批准了宋綬的奏請。至和二年（1055年）十一月，宣徽南院使判延州吳育上奏言：
| “ | （尚書省）自唐末五代，因循苟且，雜置他局，事無本末，不相維持，使天下之大有司廢為閒居……今惟定諡時，一會都堂。是行其小而廢其大，論者深惜之。 | ” |
吳育奏言指出尚書省職事荒廢的情況，同時也反映出尚書都省及其都堂地位的衰微。尚書省都堂聚議雖然流於形式，但它所「議」結果卻代表著「公議」，即獲得朝臣的一致或多數人的認可，具有象徵意義。都堂聚議直至宋神宗熙寧年間仍在舉行，如熙寧八年（1075年），有兩朝定策之功的前宰相韓琦病逝，神宗親自撰寫神道碑文，並篆碑首曰「兩朝顧命定策元勛之碑」，史載：「以配英宗廟，食告於朝，都堂集議，合『慮國'『入賢』二法易公名。」即在都堂議定韓琦諡號等事項。
綜上所述，在北宋元豐改制前，中書門下（中書）作為宋朝中央政府擁有一套機構體系，而政事堂僅作為中書的公共辦公場所，二者本質完全不同。中書門下都堂在內涵上等同於中書門下政事堂，功能與性質相同，是一個場所的兩種稱謂。而尚書都省都堂主要作為禮儀事務的聚議之所，功能和地位與中書門下都堂差異巨大。
宋神宗元豐五年（1082年）五月，實施官制改革，中書門下分為門下省、中書省、尚書省，三省成為名副其實的宰相機構。改制後的中書省與門下省設在禁中，其地理位置史籍有記載，其中《宋宰輔編年錄》的記載最為具體：「以舊中書東西廳為門下、中書省，都台（堂）為三省都堂。徙建樞密院於中書省之西，以故樞密、宣徽、學士院地為中書、門下後省，列左右常侍至正言廳事，直兩省之後。」即將原來的中書門下東、西廳改為門下省和中書省，以原樞密院、宣徽院、學士院之地改為中書後省和門下後省，以承辦中書和門下兩省的具體事務。宋人陳元靚《事林廣記》後集卷六繪有北宋東京(開封)宮城圖，其中門下省、中書省、都堂等機構位置如下圖。
上圖中的後省即中書後省與門下後省，也就是元豐改制前的樞密院、宣徽院、學士院所在區域。圖中門下省、都堂（三省都堂）、中書省和樞密院，也就是改制前的中書門下所在地。中書都堂（即政事堂）改稱為「三省都堂」，簡稱「都堂」。
在新設的三省中，尚書省機構眾多，下轄六部二十八司。改制之前的三司、審官東西院、三班院、流內銓、審刑院等機構也併入尚書省。由於尚書省機構龐大，無法容納于禁中，元豐改制伊始，「以新省營繕未畢，凡寓治四所：一、舊三司，二、舊司農寺，三、舊尚書省，四、三司使廨舍」。即以原尚書省、三司、司農寺等機構作為新尚書省的臨時辦公之所。元豐五年五月，在「殿前司廨舍地」開始修建新尚書省及六部諸司，次年十月建成。新尚書省與下轄六部的辦公衙署規模宏大，共有三千一百餘間。前為尚書都省，後為尚書六部。關於新建尚書省的位置，據《老學庵筆記》《萍洲可談》《東京夢華錄》等記載，位於皇城之西，貼近西角樓。
改制後的尚書省長官——左、右僕射分別兼任中書省、門下省的侍郎，作為左相和右相；此外還有副宰相——中書侍郎、門下侍郎、尚書左右丞，他們構成三省宰輔。如有需要協商共議的事務，三省宰輔可就近在三省都堂協商。如事涉軍務，樞密院長貳官也要赴都堂商議。由於三省、樞密院共議的軍政事務較多，元豐八年（1085年）四月十四日，「詔許樞密院依舊制開便門，與中書省相通，赴都堂議事」。《東京夢華錄》記載了四個官署在禁中的位置：「右掖門裡西去乃天章、寶文等閣。宮城至北廊約百餘丈。入門東去街北廊乃樞密院，次中書省，次都堂，次門下省。」即此知，四官署在禁中右掖門內由西向東依次是樞密院、中書省、三省都堂、門下省。這樣的布局使得樞密院朝東開便門通向中書省，然後再赴都堂與三省商議政務。這與元豐改制前不同，改制前二府聚議的地點並不在中書門下的都堂(政事堂)，而是另闢新地——「南廳」。因此，改制前的中書都堂僅作為中書宰輔的議事場所，作為執政的樞密院長官一般不會在中書都堂與宰相、副宰相等共議軍政。
改制後的都堂仍為議事場所，但與改制前的中書都堂有許多不同。此時的都堂在中書省與門下省中間，獨立於三省之外，之所以稱為「三省都堂」，表示它並不附屬於某一省，更能體現出神宗所倡導的「三省體均」的改制思路。這與改制前中書都堂設置在中書門下之內、作為其不可分割的一部分形成鮮明對比。這種布局與結構設計，致使都堂功能發生了重要變化。元豐八年七月十四日，三省、樞密院言：「同差除及進呈文字，理須會議者，先於都堂聚議。」即官員除授及取旨事項，如需三省、樞密院共議的必須先在都堂聚議。此提議得到了哲宗（已經即位，但未改元）與宣仁太后的批准，它強調了都堂的聚議功能。元祐元年（1086年)閏二月，宣仁太后罷免了支持新法的左相蔡確，將門下侍郎司馬光升任左相，起用已經致仕的前宰相文彥博。關於如何安排文彥博的職權，此年四月末司馬光提議：
| “ | 若以正太師平章軍國重事，令五日或六日一入朝，因至門下(省）、中書(省）、都堂，與諸執政商量，重事令執政就宅咨謀。 | ” |
五月初一日，宣仁太后高氏降制：
| “ | 授（文彥博）太師、平章軍國重事。可一月兩赴經筵，六日一入朝，因至都堂與執政商量事，如遇軍國機要事，即不限時日，並令入預參決。 | ” |
從高氏所降制書看，基本同意了司馬光關於文彥博職權的建議，然而仔細比對制書內容與司馬光提議還是有實質上的差別：一是，制書中同意文彥博六日一赴都堂共議政事，而未准其入中書省、門下省與宰輔議政。二是，如有軍國機要事務才可以參與共議，不能像司馬光提議的那樣重要事務即令執政大臣赴其住宅諮詢。高氏制書強調了都堂作為三省共議政事的唯一正式場所，文彥博不能赴中書和門下二省，更不能在私邸與諸執政商議政事。在任命文彥博的同時，宣仁太后又任命門下侍郎呂公著為右僕射兼中書侍郎（右相），呂公著上任後立即實行宰輔日聚都堂議事，史載：
| “ | 自蔡確、章惇罷，司馬光已臥疾，及韓縝去位，公著常攝宰相事。先是，執政官每三五日一聚都堂，堂吏日抱文書歷諸廳白之……公著既秉政，乃日聚都堂，遂為故事。 | ” |
由上可知，元祐元年五月之前曾實行執政官每三至五日一聚都堂議事。元豐改制後，由於左、右僕射分別兼任中書省、門下省的侍郎，分別代行中書令和侍中的職權，他們辦公理政的順序是：「門下、中書省執政官兼領尚書省者，先赴本省視事，退赴尚書省。」也就是說，左、右僕射要先在中書省和門下省處理政務，然後再回到作為執行機構的尚書省辦理政事，最後交尚書六部具體實施。通過前文分析，尚書省由於設在皇宮外西面（西角樓附近），與設在皇宮內的中書省、門下省還有一段距離，由於都堂議事三至五日一次，頻率相對較低，於是都堂吏員常常持文書往來奔波於各個宰輔本廳之間，造成行政效率的低下。以上局面持續到蔡確、章惇被罷免，呂公著任右相後才改變。然而此時已升任左相的司馬光因病重不能每日赴都堂議事，於是宣仁太后下詔，允許司馬光「乘轎子三日一至都堂聚議，或門下（省）、尚書省治事」。即作為尚書省與門下省長官的司馬光，在處理二省事務外，可以三日一赴都堂參加聚議。
元祐四年（1089年）八月，司馬康上奏其父司馬光遺稿，其中有司馬光請求「以都堂為政事堂」的內容，移錄如下：
| “ | 欲乞依舊令中書、門下通同職業，以都堂為政事堂，每有政事差除及台諫官章奏，已有聖旨三省同進呈外，其餘並令中書、門下官同商議簽書施行。事大則進呈取旨降敕札，事小則直批狀指揮，一如舊日中書門下故事。 | ” |
司馬光《傳家集》也記載了這段話，並在其後附有「元祐元年與三省同上」—語。筆者考證，該奏疏應作於元祐元年八月中下旬。當時日聚都堂正全面實施，司馬光此疏意在建議令中書省取旨、門下省審駁的職能合而為一，中書省與門下省長官共同簽署政令、督促實施。重要政事，二省奏請聖裁。一般事務，則直接下批狀指揮實施。其奏請將三省都堂改為政事堂，即將三省、樞密院的聚議場所——三省都堂實體化，進一步推動日聚都堂議事的制度化，即回到元豐改制前的中書門下政務運行機制。很顯然，在司馬光心裡，此時的都堂與元豐改制前的中書門下政事堂（都堂）的性質是不同的，無論是之前實施的三五日一聚都堂，還是自己三日一至聚議，抑或目前實施的日聚都堂，都表明都堂只是議事場所，不屬於任何一省，也不能代表某一省，能否參加都堂聚議並不代表是否享有宰輔權力，宰輔們於都堂聚議之外的絕大部分時間是在本省辦公理政，並不影響宰輔個人權力的行使。而元豐改制前的中書都堂（政事堂）作為中書門下的內設機構和辦公場所，與改制後作為議事場所的三省都堂有著本質區別，所以司馬光在奏請將中書省與門下省職能合一的同時，也奏乞將三省都堂改為政事堂。當然，在司馬康上呈此奏疏時已是元祐四年八月，宣仁太后並未採納司馬光的建議來改革三省機構。
宋哲宗元祐三年（1088年）四月，倡議日聚都堂的右相呂公著以老辭位，宣仁太后改任其為司空、同平章軍國事，「二日一入朝，因至都堂議軍國事」，此後呂公著二日一赴都堂議事。同時還規定，「勿限時出省，常行文字免簽書，及附近東西府置公廨，執政有所議，聽就議」。然而呂公著參與政事的機會並未減少，這與他居住的位置有關。東、西府為三省、樞密院等宰輔官居住的府第，在掖城南，自熙寧三年（1070年）九月興建，至熙寧四年（1071年）八月完成，規模較為可觀。建設東、西府「以居宰執，與右掖門相對」。東、西府距離三省、樞密院較近，在東、西府為呂公著置公廨，即設置辦公室，執政官如有需共議和諮詢的政務，則直接赴其府第的辦公室。史載：
| “ | 詔建第於東府之南，啟北扉,以便執政會議。三省、樞密院條例所當關者，目曰軍馬（國）事焉。一月三至經筵，間日一入朝，非朝日不至都堂。 | ” |
引文中在「東府之南」建第，即指為呂公著所置的公廨。自宋立國以來，在宰相府第設置辦公室處理國政的，呂公著是第一人。這種做法被後來的一些權相所襲用，致使正常的議事機制被破壞。「間日一入朝」，即指每兩日一赴禁中面聖，併入都堂議事，其他時間則不入都堂。因此，由其倡導、實施的宰輔官日聚都堂議事機制也就無法正常維繫了。呂公著就任平章軍國事後，雖不必每日赴都堂聚議，但是「事無大小皆得平章，名雖亞於（文）彥博，權則過之，實兼三省侍中、中書令、尚書令之職」，成為三省實際上的長官，職權甚廣。元祐四年二月初三日，司空同平章軍國事呂公著去世。之後，三省都堂作為聚議之所仍然發揮著應有的功能。如元祐四年五月初四日詔：「三省遇內降及生事文字，如合系三省、樞密院同聚，或三省聚議文字，令逐省呈覆，本省官下筆，赴都堂商議。」即明令三省、樞密院在辦理皇帝內旨或處理無明文規定的事項時，需要各部門先形成初步意見，然後赴都堂聚議。元祐八年（1093年）九月宣仁太后去世，哲宗開始親政，大力起用變法派官員。新法派代表人物章惇此時任左相，在朝中十分跋扈，「排斥元祐者也，在簾前奏事，悖傲不遜，都堂會議，以市井語誚侮同列」，招致台諫官彈劾。這一事例表明都堂聚議此時仍在實施。
徽宗時期，權臣蔡京四次秉政，當政時間共計14年零5個月，約為徽宗在位時間的55.6%。政和二年(1112年)五月蔡京落致仕後並未立即復相，而是以太師身份「三日一至都堂議事」。此外還「每日赴朝參，退至都堂聚議，於中書省前廳直舍治事畢，直即以尚書令廳為治所，仍押敕札」。蔡京每日赴朝參使其獲得面聖的機會，之後在都堂（三日一赴）聚議，然後在中書省處理政事，最後以尚書省令廳作為常設辦公地點，籤押敕札，處理尚書省政務。政和六年（1116年）四月，徽宗又令蔡京「輪往逐省通治三省事，以正公相之任」。這樣，三省決策與政務處理權高度集中於蔡京一人之手，政事再經都堂聚議已經沒有多大意義，因此三省都堂聚議的頻率越來越低，為此徽宗還下過一道詔令：
| “ | 自我烈考，肇分三省，都堂為聚議之所，參決國論，延見百辟，元豐以來，成憲具在。遵制揚功，曷可失墜？自今宰執可依舊常聚都堂，夙夜匪懈，以弼予政治。 | ” |
該詔令頒布於政和七年（1117年）正月二十日，說明當時都堂聚議制度已經不能像之前那樣正常實施了。該詔頒發之後都堂聚議是否走向正軌？政和七年八月二十五日有臣僚奏言：
| “ | 恭帷神考肇正六官，振飭百度，辟三省以總天下之事,建都堂以為聚議之所，體統既立，國論以定……臣竊見比來大臣退朝，隨即分省治事，都堂閉闥，動輒經月，政事當合議者,或群至於省廷，則非所以養廉恥。 | ” |
從以上奏言可知，在政和七年正月頒布規範都堂聚議的詔令後，三省都堂聚議制度仍未恢復正常；宰輔官退朝後的分省治事，自元豐末由呂公著奏請實施，至此時仍在實行。都堂聚議的頻率一般是幾日一聚，最頻繁時是日聚，從未像此時整月都不聚議的。更主要的是，聚議地點改到了「省廷」。據前文分析，自政和二年五月之後蔡京以尚書令廳為治所，在此簽署敕札命令等，因此該「省廷」很可能就是指尚書省中的令廳，以此為聚議地點更有利於貫徹蔡京的旨意。因迫於蔡京的權勢，該臣僚沒有明言，但從其言辭中可以窺出對蔡京的不滿。同年十一月，徽宗開始削弱蔡京的權力，下詔：「五日一朝，次赴都堂治事，諸細務特免簽書。」此詔明確要求兩點：其一，蔡京須在都堂處理政務，頻率是五日一赴，意即取消蔡氏在尚書省其治所聚議的做法；其二，一般政務，無須蔡京簽署批准即可施行。徽宗宣和六年（1124年）十二月，蔡京落致仕第四次秉政，仍「領三省，五日一赴都堂治事」。由於蔡京統領三省事務，但他又不是任何一省的長官，在三省中沒有本廳，故其在三省都堂中處理政務也是合理之舉。此時蔡京已年過八旬，「目盲不能書字，足蹇不能拜跪矣。其子（蔡）絛用事，凡判筆，皆絛為之」。所以此時規定蔡京五日一赴都堂治事的實際意義不大。
那麼都堂聚議何時恢復？現存史籍未有確載。在欽宗靖康年間，時任知樞密院事的李綱後來撰寫了一篇《辯余堵事札子》，記載當時宋廷商議已降金的遼國貴族余堵與宋盟約之事。其中言：
| “ | 宰相徐處仁、吳敏，知樞密院事臣綱，門下侍郎耿南仲，中書侍郎唐恪，尚書右丞何栗，同知樞密院事許翰，皆聚於都堂，召使人蕭倫等，並館伴官邢驚、張偽，河東轉運司張灝，皆使與議。 | ” |
可見，當時三省與樞密院的全體宰輔官，連同餘堵所派使者蕭倫以及宋朝館伴官等皆在都堂聚議，引文中的「知樞密院事臣綱」即指李綱本人。靖康元年（1126年）九月，金太宗命左副元帥完顏宗翰和右副元帥完顏宗望分率兩路金兵再次南侵宋朝，時尚書左丞王寓言：「金人犯邊，朝廷憂恐，宰相大臣聚議都堂已半月余日矣，所謂守備攻取之策，尚未聞有定說。」以上兩個事例說明靖康時期都堂聚議又復實施，作為樞密院長官的李綱和作為副宰相的王寓，都是都堂聚議的參與者和見證者。
元豐改制後，尚書省是否還像改制前那樣建有尚書都省的都堂，以承擔一些禮儀活動的聚議？答案是肯定的。如哲宗紹聖四年（1097年）二月六日，提點河東路刑獄徐君平提及尚書省都堂聚議臣僚諡號時的情況，程序仍是「賜群臣諡，定於太常，覆於考功，集議於尚書省」，然聚議仍流於形式，即「集議官聚於廡下，考功吏方約所覆狀示之，讀未終篇，趣書名而去，至或漠然不知誰何，雖欲建明而倉卒不暇」。針對這種情況，徐君平奏請：「願詔有司，凡集議前期三日，以考功狀遍示當議之（官），先紬繹，而後集於都堂詢之。庶有所見者，得以自申。從之。」此奏得到哲宗批准。由此觀之，尚書省都堂聚議仍與元豐改制前的性質相同，主要就禮儀活動進行聚議，一般不涉及軍國政務的商討。但也有特殊情況，如靖康元年十一月七日，侵宋金軍已兵臨開封城下，欽宗令百官商議割地求和事宜，即令「百官以明日於尚書省集議以聞……擇眾議是者行之」。因此事需要在更大的範圍內商討，然禁中都堂的空間不足，便將集議地點定在尚書省，具體空間雖未明言，但肯定是尚書省都堂。
元豐改制後，是否有將「政事堂」代指三省都堂的說法？「都堂」作為宰輔聚議場所的法定名稱，在正史、國史等多數史籍中一般都用都堂稱呼。然而，在部分個人文集、筆記中偶有將「政事堂」代指三省機構或三省都堂的情況。如《鐵圍山叢談》卷四載：「魯公（蔡京）崇寧末不入政事堂，以使相就第。」指的是蔡京於崇寧五年(1106年)二月罷相，賦閒在家。此處「不入政事堂」喻指罷相，即不再進入三省理政。《邵氏聞見錄》載：元祐初期，司馬光秉政，廢除新法。為迎合司馬光，時任知開封府的蔡京「用五日限盡改畿縣雇役之法為差役，至政事堂白溫公（司馬光）」。《北山小集》載：「紹聖間，公（王渙之）免喪還朝，見宰執政事堂，即請外，既得通判衛州。」以上記載均出自個人文集或筆記，將政事堂代指三省中的某一省或三省都堂，指代雖不明晰，但概指宰輔辦公理政之機構與場所當無疑義。
綜上所述，元豐改制後，設在禁中的三省都堂，成為三省聚議或三省與樞密院聚議軍民政務的場所。三省都堂並不附屬於任何一省，宰輔們在都堂聚議結束後各赴本省辦公，能否參與都堂聚議對宰輔行使權力未有大的影響。而在改制前，能否入中書都堂辦公意味著是否擁有宰輔權力。因此，二者稱謂雖同，但性質不同。改制後尚書省都堂依然存在，其功能仍為禮儀活動的聚議之所。而在部分個人文集或筆記中，偶有以「政事堂」代指三省或三省都堂的情況。
欽宗靖康二年（1127年）三月末北宋滅亡。同年五月一日，趙構在南京應天府（今河南商丘）即位，改元建炎，建立南宋。建炎初期，在尚未定都杭州前，宋朝宰輔的辦公理政之所，仍沿襲北宋習慣稱為「都堂」。然其大小規模並無定規，隨行在而定，作為宰輔議事和軍國政務處理的臨時之所。如，高宗建炎元年（1127年）六月，李綱被任命為右相。當時行在在南京應天府，李綱以「材能淺薄」為由，乞高宗改授他人，高宗不許，「遣御藥邵成章宣押（李綱）赴都堂治事。且命執政聚於都堂」。此時的都堂即中央政府臨時理政、聚議之所。又如，建炎元年七月十五日，許翰被任命為尚書右丞，成為副宰相，高宗「差內侍押赴都堂治事」。再如，建炎元年八月十五日，已升任左相的李綱稱疾，上表乞罷相，高宗仍不允，八月十六日，「差內侍宣押（李綱）赴都堂治事」。此時設在南京應天府的都堂成為宰相與其他執政辦公議事之地。建炎元年十月，行在從應天府遷往揚州，都堂依舊是一個臨時的理政場所。建炎二年（1128年）八月初八日，承議郎趙子砥自燕山遁歸，至行在，高宗「命輔臣召問於都堂」。
建炎三年（1129年）二月初，金兵前鋒即將進攻揚州，高宗於二月十三日奔至杭州，「以州治為行宮，顯寧寺為尚書省」。此時南宋中樞機構人員極少，機構建制尚不完備，先設置尚書省作為宋廷政務處理的樞紐，都堂也與尚書省並置，作為宰相的辦公之所，然都堂是否設置在尚書省內，史無明文，但同樣設在顯寧寺內應無異議。同年三月初，御營軍將領苗傅、劉正彥逼迫高宗退位，改元「明受」。此後一段時間，二人「竊威福之柄，肆行殺戮，日至都堂侵紊機政……（苗）傅、（劉）正彥日至都堂議事」。此時的都堂成為二人弄權亂政的政治舞台，時御史中丞鄭榖言：「朝廷差除行遣多出於統制苗傅、劉正彥之意，二人更迭出入都堂，殆無虛日，外議喧然。」同月二十九日，宰相朱勝非召苗傅、劉正彥等到都堂，商議高宗復辟事宜，苗、傅等同意了朱勝非提出的復辟條件。高宗得以再次即位，光復建炎年號。說明此時顯寧寺內的都堂已是中樞權力與政務運行的中心。
建炎三年六月，高宗君臣移蹕建康府（今江蘇南京），以示抗金之意。當時因久雨不止，宰相呂頤浩、張浚求罷，高宗曰：「宰執豈可容易去位，來日可召郎官以上赴都堂言闕政。」至此年閏八月，高宗仍留駐建康府，就有關留駐事項舉行都堂集議。對此，《宋會要輯稿》載曰：
| “ | 建炎三年閏八月一日，三省可召應行在職事官兵，條具以聞。是日，輔臣呂頤浩召百官就都堂，應詔條具駐蹕事，共二十五封，至晚進入。 | ” |
這次都堂集議，主要是確定行在下一步的走向，趙鼎《建炎筆錄》卷一言：「閏八月車駕在建康，初一日，有旨召百官赴都堂，議巡幸岳、鄂、吳、越利害。」經過這次都堂聚議，群臣多以吳越為便，於是改變了先前擬赴湖北的計劃。然此時的「都堂」已非杭州顯寧寺中的都堂，而是隨高宗君臣駐蹕地點而設的臨時理政議事之所。之後，隨著金軍的進逼和臨安府(杭州已升格為臨安府)的淪陷，高宗君臣離開建康，經臨安逃至明州（今浙江寧波），於建炎四年（1130年）四月駐蹕越州（今浙江紹興），改名紹興府。在此，高宗君臣得到停歇的機會。建炎四年五月二十日，「詔侍從、台諫，並赴都堂集議分鎮利害」。六月初一日，「詔侍從、台諫、三衙諸軍統制，並赴都堂集議駐蹕事宜」。此時的都堂亦在紹興府，承擔著臨時政務樞紐的作用，指稱宰相與其他執政辦公議事之所，並不是傳統意義上固定於一處的京師三省都堂。
高宗紹興二年（1132年）正月，行在遷回臨安府，此後南宋朝廷定都於臨安，開始陸續建造衙署、館閣和廟宇。因此，有必要對南宋臨安三省、樞密院、六部等機構的區位做一探討，詳情參見下圖
上圖為據宋版《咸淳臨安志》所附《皇城圖》所繪局部地區的示意圖。方框中即是三省六部的整體區位。通過上圖可清晰看出三省六部在朝天門街（御街）西，與六部橋隔街相對。現存史籍亦可提供相關佐證，《建炎以來朝野雜記》中載：「今三省、樞密院，舊顯寧寺。」說明建炎初年的顯寧寺內，除尚書省外，還有中書省、門下省與樞密院。《乾道臨安志》載：「尚書省、中書省、門下省、樞密院，已上在和寧門外之北。」從上圖可以看出，三省六部即在和寧門北邊路西。《咸淳臨安志》卷四載：「尚書省、中書省、門下省、樞密院，在和寧門北，舊顯寧寺，紹興二十七年建。」紹興二十七年（1157年）建，是指在原址上的擴建，不是說此時才興建。「六部在三省、樞密院南」，據吳泳《鶴林集》載：「自南渡以來，惟給舍（指給事中、中書舍人）屬之二省（門下省、中書省），列曹尚書以下別為一所，強分之曰『六部』。」即此知，三省、樞密院在六部之北，而吏、兵、戶、禮、刑、工等六部則在一處辦公。紹興二年二月二十四日，「詔六部於東北角開便門，遇有職事赴都堂稟白，聽於便門出入」。也就是說，六部在東北角開一便門即可到達都堂，說明三省、樞密院、六部、都堂距離很近。
宋版《咸淳臨安志》所附《皇城圖》中未標出樞密院，故圖2中「三省六部」的位置很醒目，但也未標識樞密院的位置。不過，據以上記載知，三省與樞密院皆在顯寧寺內是不爭的事實。據魏了翁記載：「南渡草創，三省、密院合為一所，宰執會議，日至三四。」此處三省、樞密院合為一所，是指它們的衙署設在同一地點，並非機構合一，由於地理位置接近，宰輔們聚議也很頻繁。吳自牧《夢粱錄》載：
| “ | 三省，即尚書省、中書省、門下省。樞密院，國初循唐舊制，置院於中（書）省之北。今在都堂東，上為樞屬列曹之所。蓋樞密使率以宰臣兼領，自知院以下皆聚於都堂治事。省、院在和寧門北首，舊福[顯]寧寺也。 | ” |
這段史料記載了兩宋樞密院位置的變動情況，與其他史籍可相互印證。首先明言「國初」沿襲唐制在中書之北置院，即指元豐改制前，樞密院設在中書門下的北面，與中書緊鄰，即在圖1的後省區域。南宋時期，樞密院在和寧門北的舊顯寧寺內，與三省所在地點完全相同。其次還明確了樞密院的位置在都堂之東，又因南宋時樞密使副常由三省宰輔兼任，所以樞密使副皆在都堂理政，而一般的屬員則在本院辦公。紹興三年（1133年）十二月二十二日，韓肖胄上奏請辭同簽書樞密院事，高宗「詔不許，令幹辦內東門司王柔宣押赴都堂治事」。同簽書樞密院事韓肖胄作為樞密院的副長官，辭職未獲批准，高宗仍令宦官監押他赴都堂理政，這說明樞密院長官在都堂辦公理政已有成規。紹興三年九月初二日，左相呂頤浩以疾求罷，高宗不許，「詔幹辦御藥院趙徹宣押赴都堂視事」。說明宰相也在都堂辦公。紹興四年（1134年）九月二十七日，詔知樞密院事、都督川陝荊襄諸軍事趙鼎守尚書右僕射、同中書門下平章事、兼知樞密院事。趙「鼎入謝，命坐賜茶，即赴都堂治事」。趙鼎任宰相兼樞密院長官，同樣赴都堂辦公。紹興八年（1138年）七月，樞密副使王庶與左相趙鼎在都堂共同約見金國使節。通過以上事例知，紹興時期都堂已正式成為三省和樞密院長官共用的辦公理政之所。
綜上所述，在距離皇宮和寧門不遠的原顯寧寺（圖2三省六部位置）內有一個緊湊的空間，分布著南宋中樞最核心的機構——三省、樞密院、都堂與六部。孝宗乾道八年（1172年）二月，三省設置左、右丞相與參知政事，宰相通治三省之事。從宰相、副宰相的職權看，即三省領導權合一，但名義上三省機構仍然存在。三省領導權的合一，為三省宰輔合署辦公提供了第一個條件。而南宋時期實行宰輔互兼制，即宰相常兼樞密使，參知政事兼任樞密副使，這一體制在南宋共施行149年，幾乎囊括了整個南宋。宰輔互兼為三省、樞密院長官合署辦公提供了第二個條件。而都堂則是三省、樞密院長官合署辦公的不二之選。再就地理位置言，因都堂與六部緊鄰，方便宰輔與六部長官商議政事，一般非奏裁的政務經三省或三省、樞密院長官共議後，可立即下發六部實施辦理。這樣的機構布局更有利於提高行政效率。
南宋定都臨安後的都堂，與北宋元豐改制前後的都堂相比有三個特徵：
其一，北宋元豐改制前的中書都堂（政事堂），只作為宰相（有時含參知政事）的必備辦公場所，置於中書門下之內，與中書門下渾然一體。樞密院長官不會在中書都堂辦公理政，如有軍政需共議時，中書與樞密院宰輔於「南廳」聚議。北宋元豐改制後的三省都堂，僅作為三省（或三省、樞密院）的聚議場所，聚議後宰輔們各回本省（院）辦公理政。南宋時期，由於受到三省、樞密院長官事權集中統一的影響，都堂不僅僅是一個聚議場所，而且還是三省、樞密院長官合署辦公之地，即由元豐改制後赴都堂「聚議」「商議」「議軍國事」轉變為南宋時赴都堂「治事」，強調了南宋都堂的理政功能，使之朝著實體化、職能化的方向發展。如紹興四年四月十八日，左諫議大夫唐輝針對當時宰輔都堂理政的情況，發出「都堂窮日之力，頗困於簿牒之煩」的感慨，說明當時都堂需要處理大量瑣細事務，部分承擔了三省、樞密院甚至六部的工作職能。
其二，北宋時期的都堂有兩種含義，一指設在禁中的都堂（無論是中書都堂，還是三省都堂），二指在禁中之外的尚書省都堂。而南宋時期由於三省、樞密院均在禁中之外，且同處一地，所以都堂只有一個，即與三省、樞密院同在顯寧寺中。因此，南宋都堂在一定程度上也承擔了禮儀活動的聚議功能，一些議諡活動在此舉行。
其三，也是南宋都堂最為重要的一個特徵，即與北宋相比，某些權相專斷獨裁的作風，限制甚至是破壞了都堂辦公議事功能的發揮。一般認為，南宋時期有四位權相（或平章軍國事）分別是秦檜、韓侂胄、史彌遠和賈似道。秦檜當政期間，雖然擅權專斷、結黨營私，但他較好地保持了都堂理政功能的正常發揮。如《獨醒雜誌》載：「秦丞相與翟參政汝文同在政府，一日於都堂議事不合，秦據案叱翟曰：『狂生'翟亦應聲罵曰：『濁氣'二公大不相能。」宰相秦檜與參知政事翟汝文同時在任的時間是紹興二年四月至六月，因二人在都堂議事不合而引發爭吵，這從側面說明秦檜是在都堂辦公理政的。紹興八年，金國使節入宋境，宋廷擬令吏部侍郎魏矼充館伴使，「秦檜召矼至都堂，問其所以不主和之意，矼具陳敵情難保」。即秦檜在都堂與館伴使商討議和之事。
韓侂胄（1152年－1207年），南宋宰相、權臣、外戚。韓侂胄任內禁絕朱熹理學、貶謫宗室趙汝愚。他追封岳飛為鄂王，追削秦檜官爵，力主「開禧北伐」金國，因將帥乏人而功虧一簣。開禧三年（1207年），在金國示意下，韓侂胄被楊皇后和史彌遠設計劫持至玉津園殺死，函首於金。時年五十五歲。
像以上秦檜在都堂辦公議事、召見同僚的事例，《建炎以來系年要錄》《三朝北盟會編》等史籍也有記載，茲不贅舉。然而至紹興二十年（1150年），秦檜因染病告假，在高宗所賜府邸休養，宰輔都堂辦公議事很難實施。史載：
| “ | （紹興二十年）九月，秦檜以病在告，獨簽書樞密院巫伋一人每日上殿，及至都堂，不敢開一言可否事,六部百官皆停筆以待檜疾愈，不敢裁決，唯行常程文書而已。 | ” |
面對這種情況，同年十月二十八日，參知政事余堯弼、簽書樞密院事巫伋「奏乞今後朝退，依典故，權赴秦檜第聚議三省、樞密院事」。得到高宗批准。當時秦檜獨相且兼任唯一的樞密使，三省中，除秦檜外，只有參知政事余堯弼一人，而樞密院中，除秦檜外，也僅有簽書樞密院事巫伋一人，所以二人只好奏請赴秦檜府第商議三省與樞密院事。所謂「依典故」，所據何時何人之典故，史無明言，據前文探討，很可能是依照哲宗元祐時期呂公著任平章軍國事時在府第共議政務的「故事」。因為除呂公著外，至此時尚無宰輔在自己府第辦公。因特殊情況，秦檜府第成了暫時的政務中心，「權」字表明臨時之意，所以到了「十二月，檜疾愈，出治事」。即秦檜病癒後，又回到都堂辦公理政，直至其再次病重罷相。之後是韓侘胄。早在紹熙時期，時任知閤門事的韓侘胄就已謀求預政，當然預政的地點就是都堂。史載：
韓侘胄浸謀幹政，時詣都堂。及公（留正）召還，一日復至趙汝愚閤中。公聞之，令省吏諭使去，曰：「此非知閣往來之地」侘胄大怒而出。由是亟謀去公。
以上情況發生在紹熙五年（1194年）六至八月間，正值光宗內禪寧宗之際，韓侘胄利用知閤門事傳達詔旨政令的便利，與時任知樞密院事的趙汝愚合作，商議如何奏請光宗禪位之事，為自己謀求「定策功」，所以經常往來於都堂。而此時擔任左丞相的留正因疾在告結束，返回都堂辦公，聽聞韓侂胄在都堂後，即令吏員將韓侂冑趕出都堂。說明在韓侂冑秉政前，都堂仍是政務運行的中心。
後來經過政治鬥爭，韓侂胄步步高升，寧宗開禧元年（1205年）七月初五日，詔「韓侂胄平章軍國事，立班丞相上，三日一朝，赴都堂治事」。此詔規定了韓侂胄的雜壓位、面聖頻率，以及理政地點——都堂。但在開禧北伐中，出於軍事部署、將帥調動的效率考慮，韓侂胄「自置機速房於私第，甚者假作御筆，升黜將帥，事關機要，未嘗奏稟，人莫敢言」。此外，「（三）省印亦歸其第，宰相不復知印」。韓侂胄在私第行使權力和簽署命令，隔過其他宰執，甚至是皇帝，專斷獨裁，破壞了宰輔都堂辦公機制的正常運行。
開禧三年（1207年）十一月，寧宗楊皇后及其兄楊次山與禮部侍郎史彌遠、參知政事錢象祖及李壁等密謀將韓侂胄杖殺於玉津園。再後是史彌遠。其在秉政前中期，都堂還是政務處理的中心，即使史彌遠在嘉定間屢次稱疾在告，「猶不過數月」，之後仍赴都堂理政。紹定三年（1230年）十二月，詔史彌遠「可十日一赴都堂治事」。
然而到了史彌遠執政後期，由於其病情惡化，不得不長期臥床，但他仍然掌控中樞權力，「決事於房闥，操權於床笫，人莫知其存亡」。說明史彌遠病重期間，將中樞權力轉移至私第之中。最後是賈似道。理宗開慶元年（1259年）九月二十五日，「詔上流事急，令侍從、台諫、卿監、郎官赴都堂集議以聞。以賈似道兼節制江西、二廣，人馬通融調度應援上流」當時賈似道擔任樞密使，說明當時的都堂仍發揮著議政功能。同年十月，賈似道升任右丞相兼樞密使。
到了度宗咸淳三年（1267年）二月初七日，賈似道升任平章軍國重事，詔令其「三日一朝，治事都堂」。然實際上，賈似道以「養疾」為由自行一套。史載：「居西湖葛嶺賜第，五日一乘湖船入朝。不赴都堂治事，吏抱文書就第呈署，宰執書紙尾而已。」賈似道並未執行三日一赴朝、在都堂理政的規定，而是住在西湖邊皇帝所賜私第中，五日一赴朝，也不在都堂理政。當時人諷刺說：「朝中無宰相，湖上有平章。」說明賈似道在擔任平章軍國重事時，中樞政務處理已經完全脫離正常軌道，權相的私第再次成為政務裁決的中心。通過以上四個權相行使權力的探討，可知在權相秉政的部分時段，都堂理政的功能未能正常發揮。
南宋時期仍有以政事堂代指都堂的情況，如朱熹《漳州州學東溪先生高公祠記》中云：「臨漳有東溪先生高公者……紹興初召至政事堂，又與宰相秦檜論不合，去為靜江府古縣令，有異政。」又如《建炎以來系年要錄》載，建炎四年十一月初七日，「秦檜入見……宰相范宗尹、同知樞密院李回與檜善，力薦其忠，乃命先見宰執於政事堂」。前文已述，政事堂在北宋元豐改制後即不再設置，然其在南宋部分史籍中仍有出現，這純屬沿襲北宋時的稱謂，不過絕大部分史籍還是使用「都堂」一詞，以「政事堂」代指「都堂」的情況極少。
兩宋時期的都堂與政事堂，伴隨著宋代官制改革和宰輔制度的調整，內涵不斷演變。又因史籍記載的模糊不清，所以兩者極易混淆。北宋元豐改制前的政事堂，附於中書門下之內，僅是中書宰輔的公共辦公空間，宰輔在中書門下之內還有獨立的辦公空間，稱為本廳或視事閤。此時的政事堂也可稱為都堂。此時除了中書都堂外，還有尚書省都堂，該稱呼系沿襲南北朝、隋唐時期的尚書省都堂而來，此都堂用來舉辦一些禮儀聚議活動，參加的官員級別相對較低，所議之事不涉及國家重要及機密事務。元豐改制後，中書門下的都堂改為三省都堂，獨立於中書省、門下省與尚書省之外，成為三省、樞密院專門的聚議之所。三省、樞密院宰輔聚議結束後，各回本省（院）辦公，三省都堂中沒有宰輔獨立辦公的空間。此期尚書省都堂亦改在新建的尚書省內，其功能與元豐改制前相同。南宋建炎初期，都堂隨行在而定，沿用北宋時的稱謂，實際上並無固定場所，作為臨時政務處理和軍事指揮的中心。定都杭州後，都堂成為三省、樞密院長官合署辦公之所，「都堂治事」常態化，都堂成為中樞政務運行的中心和樞紐，表現出實體化的發展趨勢，這對元代中央只設置一省（中書省）掌管軍民大權具有重要的影響。然而在權相當政的特殊時期，如權相有疾、戰爭爆發時，政務處理轉移至權相的私第，當然在一般宰相執政或權相執政的一般時期，都堂仍是政務決策與處理的中心，南宋大部分時間皆如此。南宋時期都堂僅此一個，因此亦承襲了北宋時禮儀聚議的功能。在北宋元豐改制後至南宋時期，文集、筆記中偶有以政事堂指代都堂的情況，然而正史中則極少如此指代者。
兩宋時期作為中樞權力運行中心和政務處理樞紐的都堂，有作為的宰相或是權相試圖通過操控都堂來加強集權，左右其他宰執。平田茂樹曾提出「物理性政治空間」的概念，包括宮城結構、宮殿、官府的布局等要素。筆者認為，具體到官署的空間布局上，它可細分為三種含義：一是地域空間，即官署在城市（皇城、宮城）區劃中的布局、位置；二是建築空間，即官署的建築結構、規制、形式；三是政治空間，即官署在政務決策處理、政令頒行中的功能以及在官僚交往中發揮的作用。從這三種空間含義去解讀都堂和政事堂，可以更好地反映出它們在政治運作中的作用。作為外朝宰輔所處的都堂（政事堂）與內廷皇帝所居的殿閣構成決策的兩個支點，而都堂（政事堂）又與中書門下（三省）、樞密院甚至六部緊密相關，成為政務具體實施的起點。也就是說，在政務決策中，都堂（政事堂）連接內外；在政務實施中，都堂（政事堂）溝通上下。這對宋代中樞決策與政務施行具有重要作用。