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政事堂与都堂：宋代宰辅理政场域之演变

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政事堂与都堂：宋代宰辅理政场域之演变
作者：田志光
发布于《史学月刊》2018年第7期
授權：《史学月刊》

    概要

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    两宋时期，伴随着国家政治、经济和军事的发展变化，宋廷负责处理军民政务的中枢宰辅机构屡经调整，以此适应时局的变化。北宋前期，在中央机构中，中书门下(简称“中书”）主管民政事务，与主管军政的枢密院统称为“二府”。北宋神宗元丰年间进行官制改革，中书门下分为中书省、门下省和尚书省，枢密院保留不变。中枢宰辅机构由“中书门下—枢密院”的二府模式转变为“三省—枢密院”的运作模式。南宋时期对宰辅制度进行了多次改革，从宰相职权上看，实际是中书、门下两省事权合一，尚书省职能弱化。孝宗乾道八年(1172年），宰相通治三省之事，三省制蜕变为一省制。在军事领导机制方面，南宋高宗、孝宗两朝均曾令宰相兼任枢密使，到了宁宗开禧以后，宰相兼枢密使成为常制。关于宋代宰辅制度及其运作机制，前人多有研究。然而，作为宰辅办公、理政和议事之所的“政事堂”与“都堂”(合称“两堂”），则为学界所忽视，目前专论探讨尚付阙如。这一对看似简单熟悉的概念，却包含着丰富的研究内容。二者名称相近，极易混淆，有时可相互指代，有时又须严格区别，在不同时期功能不同，作用相异。对“两堂”的深入研究，有助于进一步认识宋代中枢权力格局的构建和宰辅权力运行机制的演变情况。

    北宋元丰改制前的政事堂与都堂

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    中书门下与政事堂的内涵及其关系

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    宋太祖赵匡胤建立赵宋王朝后，在中央政治制度方面大多沿袭唐五代之制，设立中书省、门下省和尚书省，但它们的绝大部分职能已被各种使职差遣所取代，各机构长贰官“非别敕不治本司事”。三省均位于皇城之外，其中中书省、门下省由于承办的事务很少，办公场所较为狭窄，仅“官舍各数楹”。尚书省也只负责“集议定谥、文武官封赠、注甲发付选人、出雪投状”等有例可循的一般政务，并不参与朝廷军国大政的决策与执行，所以北宋元丰改制前的三省并不是实际意义上的宰相机构。《玉海》卷一六一载：

    这里的“朝堂”指的是皇宫即禁中的文德殿。宋廷在文德殿西邻设置“中书”，作为宰相机构。此“中书”为“中书门下”之简称，并非三省中的中书省。“中书、门下并列于外”则指在皇宫之外设置的中书省与门下省。从上引文可以看出，《玉海》将北宋元丰改制前的“中书门下”直接称为“政事堂”。据考证，王应麟《玉海》成书于南宋咸淳七年（1271年）左右，那么比它成书更早的史籍又是如何记载的呢？两者看似相近，实际内涵相同吗？政事堂初设于唐太宗贞观初年，凡是国家大政方针均在政事堂商议。至唐玄宗开元十一年(723年)经中书令张说奏请，政事堂改为“中书门下”，而且有了独立的印信——“中书门下之印”。此后，中书门下成为独立于三省之外的中央政务处理机构。历经晚唐五代，一仍其旧。

    入宋后，在元丰改制以前，三省六部几乎是闲散机构，而中书门下作为实体机构，内设有五房，即孔目房、吏房、户房、兵礼房、刑房，后又设置了生事房、勾销房。其官员众多，如中书制敕院五房公事、中书五房检正公事、堂后官、主事、录事、主书、守当官等。此外还有直属机构——制敕院、舍人院、铨选四曹(审官东院、审官西院、吏部流内铨、三班院)起居院、礼仪院、群牧司、崇文院等，负责办理中书门下的各项事务。显然，中书门下是名副其实的中央政府，其题榜止曰“中书”，印文行敕则曰“中书门下”，宰相员额如“二员以上，即分日知印”。所以，从严格意义上来说，此时的政事堂只是中书门下的一个公共办公场所(此外还有其他办公场所，见下文分析）。

    接下来看成书于北宋与南宋前期的史籍是如何记载二者关系的。《国老谈苑》卷二载：真宗天禧年间，张知白为参知政事，“尝言：‘参政之名，实贰彼相，礼当隆之’每乘马直入政事堂下”。张氏主张提高参知政事的礼遇标准，并且率先垂范，在赴中书门下办公时，直到政事堂前才下马。宋神宗熙宁年间，王安石变法在朝廷中引起激烈争论，监察御史程颢与张戬反对变法，结果程颢被贬外任。《邵氏闻见录》卷一五载：“天祺（张戬）尤不屈，一日至政事堂言新法不便，介甫不答，以扇障面而笑”。即当程颢因反对新法被贬之际，张戬径直来到政事堂，当面与参知政事王安石理论，王安石笑而不答。以上事例中的政事堂均为中书门下的办公场所，而不能指代中书门下。即便成书于南宋高宗和孝宗时期的《续资治通鉴长编》与《麟台故事》也指代分明。

    如《续资治通鉴长编》载，仁宗至和元年(1054年），“孙抃初在翰林，尝至中书白事，系鞋登政事堂。（陈)执中见之不悦，且责吏不以告”。当时担任翰林学士的孙抃要去中书汇报事务，缚鞋走进政事堂，当时担任宰相的陈执中见状很不高兴，便责怪吏员未将进入政事堂的着装规定告诉孙抃。

    又如“咸平中，王曾为进士第一，通判济州，代还当试学士院，时寇準作相，素闻其名，特试于政事堂，除著作郎直史馆”。作为济州通判的王曾，在离任返朝后本应在学士院接受考察，但因宰相寇準对其十分赏识，破例在政事堂进行。以上两处政事堂只能是中书门下的办公场所，不能指代整个中央政府——中书门下。综上可知，成书于北宋和南宋前期的史籍均能清晰地辨别中书门下和政事堂的性质与内涵，而成书较晚的《玉海》却直接将中书门下等同于政事堂，既不严谨，也不符合历史事实。

    此外，中书宰辅除了公共的处理政事的办公空间政事堂外，还有独立的办公空间，称作“本厅”或“视事閤”它们均在中书门下之内。《吕氏杂记》所记的一个事例即反映了中书宰辅在办公场所上的这种公、私空间差别。宋仁宗天圣年间，宰相丁谓在真宗去世后遭到罢黜，被贬往崖州。当朝廷听说交趾有可能与丁谓联合反宋的传言后，即商议派遣使者前去察验虚实。内侍杨宏被选作使者。出发前，他被召至政事堂，中书宰辅在政事堂讨论派遣使者的用意及注意事项后，杨宏仍不知所措，此时参知政事吕夷简曰：“分厅后却请天使(指杨宏)略到某本厅。”即吕氏请杨宏在宰辅分厅办公时到他个人办公的本厅，再给予具体指导。又如仁宗皇祐元年(1049年)六月，因御史奏报“殿前副都指挥使郭承祐屡谒宰相陈执中于本厅，坐久不退”。于是仁宗于当月十七日下诏:“中书、枢密非聚议，毋得通宾客。”太祖时期，赵普担任宰相，“尝于视事閤坐屏后设二大瓮，凡中外表奏，普意不欲行者.必投之瓮中，满则束煴焚之，以是人多怨者”。又如大中祥符八年(1015年)四月十五日，宰相王旦对真宗谈到中书分厅处理机密事宜时的小心谨慎，其言：“臣等每奉德音，或有所施行，至视事閤中，尽屏左右，亲录进止，授本房吏，外无知者。”结合上下文，不难看出，以上几段引文中的“本厅”与“视事閤”是指宰辅个人独立的办公室，与作为中书门下内宰辅们的公共办公空间政事堂相比，更加突出独立与私密的性质。

    通过以上分析可知，北宋元丰改制前，中书门下作为中央政府，有一套机构体系，含有直属和附属的诸多机构和部门。而政事堂只不过是中书门下一个公共办公场所，与之相对的是称为“本厅”或“视事閤”的宰辅独立办公空间。中书门下与政事堂两者内涵完全不同。

    政事堂的别称“都堂”与尚书省都堂

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    北宋元丰改制前的都堂有两种含义，一是中书门下内政事堂的别称。建隆元年（960年)正月，身为殿前都点检的赵匡胤在陈桥驿被拥戴称帝后返回京师开封，时“石守信实守右掖，开关以迎王师。至中书，立都堂下，召范质、王溥、魏仁浦与语”。此段史料中，赵匡胤回京师后，来到作为中央政府的“中书”，即中书门下，在“都堂”中与后周宰相范质、王溥、魏仁浦等达成了称帝的共识。此处的“都堂”即指政事堂。又如《宋史》载：“开宝六年，始诏(参知政事薛)居正、（吕）余庆于都堂与宰相同议政事。至道元年，诏宰相与参政轮班知印，同升政事堂。”《续资治通鉴长编》也记述了至道元年（995年)事：四月十二日，“诏自今参知政事宜与宰相分日知印，押正衙班。其位砖先异位，宜合而为一。遇宰相、使相视事及议军国大政，并得升都堂”。此处的政事堂与都堂其实是同一场所，即赋予参知政事同宰相共议政事的权力。至道元年诏规定参知政事与宰相同升政事堂也是同议政事之意，只不过又增加了参知政事与宰相轮流掌印的权力。还有，在官员上任的程序中也体现出政事堂与都堂的等同。大中祥符四年(1011年)五月初一日，“诏自今宰相官至仆射者，并于中书都堂赴上，不带平章事者，亦于本省赴上”。即本官阶达到尚书省仆射的宰相在中书门下的都堂赴任，本官阶升任仆射但非宰相的官员要在尚书省赴任。这进一步明确了都堂是在中书之内，也就是政事堂。政事堂(都堂）作为中书门下重要政务的办公场所，已是中书门下不可分割的一部分，能否进入都堂(政事堂)办公议事意味着是否拥有宰辅权力。尤其是在北宋元丰改制前，中书门下作为中央政府，都堂(政事堂)办公理政对推动政务实施具有十分重要的作用。

    北宋王辟之《渑水燕谈录》中曾有这样的记载：“王元之(禹偁)尝言宰相于政事堂，枢密于都堂，同时见客，不许本厅私接。议者以为是疑大臣以私也，遂寝。”王辟之所载之事发生在宋太宗淳化二年(991年)四月，时王禹偁任左司谏知制诰。他奏请宰相须于政事堂接见官员，而枢密院须于都堂接见官员，不得于宰辅本厅接见，以防止官僚间的请托。以上记载似乎透露出一个信息:太宗淳化时期的政事堂与都堂是两个实体，不可相互指代。那与上面的论证相矛盾吗？朱熹、吕祖谦《近思录》卷十引用过程颢弟子刘安礼的一段话：

    王安石熙宁年间曾任参知政事与宰相，在中书门下的政事堂办公理政。时任监察御史里行的程颢奉神宗特旨前来“中堂”议事，那么此处“中堂”指的应是中书门下的政事堂。清代著名学者茅星来《近思录集注》卷十注云：“中堂，中书堂也。中书堂为中堂者，犹尚书都省堂称都堂也。按宋制，宰相议事及见客于中堂，枢密议事及见客于都堂，中堂亦曰政事堂。”所以，王禹偁奏请的宰相接见官员的政事堂是中书门下的政事堂，也即中书都堂，而作为枢密使接见官员的都堂则为尚书省的都堂。

    由此也引出了都堂的第二种含义：尚书省都堂（严格意义上为尚书都省都堂，尚书都省即尚书省本部，不包括尚书省直属的六部）。宋朝建立之初，尚书省机构设置与职能沿袭唐五代的，总部为尚书都省，设有左、右司。尚书都省之下还设有六部二十八司，但如前文所述，尚书都省并不是宰相机构，不参与军国大政的决策与处理。尚书都省的位置，五代时在兴国坊，入宋后迁于梁太祖旧第，太平兴国七年(982年)九月“徙于利仁坊孟昶旧第”。新搬迁的尚书都省宽敞宏丽，在都省中间设都堂。由上可知，尚书省都堂与代指中书门下政事堂的都堂，名称相同，然内涵完全不同。因元丰改制前尚书都省职能甚少，其都堂功能与意义当然不能与中书门下的都堂相比，主要是一些礼仪活动的聚议之所，如“集议、定谥、祠祭、受誓戒”等。宋初尚书省都堂聚议制度实际承袭于唐五代，唐初有“八座议事”制度，八座议事作为宰相机构尚书省的办公会议，负责中央日常重要政务的决策和执行，会议场所即设在尚书省都堂。“八座”由尚书左、右仆射(或尚书令、仆射)和六部尚书组成。此后，随着尚书省退出宰相机构，八座议事的职能逐渐被政事堂会议取代。历五代至宋，尚书省都堂聚议的形式与性质有所改变。

    关于尚书省都堂聚议，史载：“国初，典礼之事当集议者，皆先下诏。都省吏以告当议之官，悉集都堂。”即应当聚议的礼仪事务，由尚书省组织实施，在尚书省都堂举行。中书都堂(政事堂)共议与尚书省都堂聚议除了所议事务本身重要性有重大区分外，还有参会人数以及形式方面的不同，中书都堂议事的参加人员是中书宰辅，一般是现任宰相和副宰相(参知政事），形式灵活，人数较少，通常是三至五人。而尚书省都堂聚议，史载：

    由上可知，在内廷（包括在中书门下、枢密院议事以及在殿廷向皇帝奏事时），一般是根据官员担任的实际差遣或贴职的大小安排次序。而在尚书省都堂讨论事务时，参加的官员包括六部尚书、侍郎、御史中丞、左右丞、诸学士、中书舍人、谏议、常侍等，人数众多，则按本官阶的大小安排座次方位，规定严格。除了座次外，官员下马地点也按官阶大小划定：“仆射已上得乘马至都堂，他官虽同中书门下平章事，止屏外。”即参加尚书省都堂聚议的官员只有本官阶在尚书仆射以上的才可以至都堂屏内下马，其他官员一律在屏外下马，然后步行至都堂。另据宋敏求《春明退朝录》载：“尚书省旧制，尚书侍郎、郎官，不得着趿鞋过都堂门。”靸鞋即拖鞋，这也是对尚书省官员进出都堂的一种约束，即要求穿着规范庄重。除以上规定外，尚书省都堂聚议还有一套程序，包括揖礼就座、宣读事项、署字签名等，虽为聚议，但实际上并无商议讨论环节。所议之事在聚议前已将意见拟定，聚议时只是轮流宣读，然后众官按官阶大小依次署名，“故都堂会议，列状以品，就坐以官”。有异议者则不署名。都堂议事活动流于形式、内容空泛，基本是走过场，所以一些官员不愿参加，如带三省官衔的两制、具有实职差遣的三司等机构官员多“移牒不赴”。甚至在都堂聚议臣僚谥号时，与会官员的餐饮还需要请谥之家来提供。如景祐四年（1037年）六月，权判尚书都省宋绶言：“本省集官覆谥，而请谥之家皆自具饮馔。夫考行易名，用申劝沮，而飨其私馈，颇非政体，请自今官给酒食。”这种做法实在有损朝廷形象，所以仁宗批准了宋绶的奏请。至和二年（1055年）十一月，宣徽南院使判延州吴育上奏言：

    吴育奏言指出尚书省职事荒废的情况，同时也反映出尚书都省及其都堂地位的衰微。尚书省都堂聚议虽然流于形式，但它所“议”结果却代表着“公议”，即获得朝臣的一致或多数人的认可，具有象征意义。都堂聚议直至宋神宗熙宁年间仍在举行，如熙宁八年（1075年），有两朝定策之功的前宰相韩琦病逝，神宗亲自撰写神道碑文，并篆碑首曰“两朝顾命定策元勋之碑”，史载：“以配英宗庙，食告于朝，都堂集议，合‘虑国'‘入贤’二法易公名。”即在都堂议定韩琦谥号等事项。

    综上所述，在北宋元丰改制前，中书门下（中书）作为宋朝中央政府拥有一套机构体系，而政事堂仅作为中书的公共办公场所，二者本质完全不同。中书门下都堂在内涵上等同于中书门下政事堂，功能与性质相同，是一个场所的两种称谓。而尚书都省都堂主要作为礼仪事务的聚议之所，功能和地位与中书门下都堂差异巨大。

    北宋元丰改制后的都堂与政事堂

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    三省都堂的政治功能

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    宋神宗元丰五年（1082年）五月，实施官制改革，中书门下分为门下省、中书省、尚书省，三省成为名副其实的宰相机构。改制后的中书省与门下省设在禁中，其地理位置史籍有记载，其中《宋宰辅编年录》的记载最为具体：“以旧中书东西厅为门下、中书省，都台（堂）为三省都堂。徙建枢密院于中书省之西，以故枢密、宣徽、学士院地为中书、门下后省，列左右常侍至正言厅事，直两省之后。”即将原来的中书门下东、西厅改为门下省和中书省，以原枢密院、宣徽院、学士院之地改为中书后省和门下后省，以承办中书和门下两省的具体事务。宋人陈元靓《事林广记》后集卷六绘有北宋东京(开封)宫城图，其中门下省、中书省、都堂等机构位置如下图。


    上图中的后省即中书后省与门下后省，也就是元丰改制前的枢密院、宣徽院、学士院所在区域。图中门下省、都堂（三省都堂）、中书省和枢密院，也就是改制前的中书门下所在地。中书都堂（即政事堂）改称为“三省都堂”，简称“都堂”。

    在新设的三省中，尚书省机构众多，下辖六部二十八司。改制之前的三司、审官东西院、三班院、流内铨、审刑院等机构也并入尚书省。由于尚书省机构庞大，无法容纳于禁中，元丰改制伊始，“以新省营缮未毕，凡寓治四所：一、旧三司，二、旧司农寺，三、旧尚书省，四、三司使廨舍”。即以原尚书省、三司、司农寺等机构作为新尚书省的临时办公之所。元丰五年五月，在“殿前司廨舍地”开始修建新尚书省及六部诸司，次年十月建成。新尚书省与下辖六部的办公衙署规模宏大，共有三千一百余间。前为尚书都省，后为尚书六部。关于新建尚书省的位置，据《老学庵笔记》《萍洲可谈》《东京梦华录》等记载，位于皇城之西，贴近西角楼。

    改制后的尚书省长官——左、右仆射分别兼任中书省、门下省的侍郎，作为左相和右相；此外还有副宰相——中书侍郎、门下侍郎、尚书左右丞，他们构成三省宰辅。如有需要协商共议的事务，三省宰辅可就近在三省都堂协商。如事涉军务，枢密院长贰官也要赴都堂商议。由于三省、枢密院共议的军政事务较多，元丰八年（1085年）四月十四日，“诏许枢密院依旧制开便门，与中书省相通，赴都堂议事”。《东京梦华录》记载了四个官署在禁中的位置：“右掖门里西去乃天章、宝文等阁。宫城至北廊约百余丈。入门东去街北廊乃枢密院，次中书省，次都堂，次门下省。”即此知，四官署在禁中右掖门内由西向东依次是枢密院、中书省、三省都堂、门下省。这样的布局使得枢密院朝东开便门通向中书省，然后再赴都堂与三省商议政务。这与元丰改制前不同，改制前二府聚议的地点并不在中书门下的都堂(政事堂)，而是另辟新地——“南厅”。因此，改制前的中书都堂仅作为中书宰辅的议事场所，作为执政的枢密院长官一般不会在中书都堂与宰相、副宰相等共议军政。

    改制后的都堂仍为议事场所，但与改制前的中书都堂有许多不同。此时的都堂在中书省与门下省中间，独立于三省之外，之所以称为“三省都堂”，表示它并不附属于某一省，更能体现出神宗所倡导的“三省体均”的改制思路。这与改制前中书都堂设置在中书门下之内、作为其不可分割的一部分形成鲜明对比。这种布局与结构设计，致使都堂功能发生了重要变化。元丰八年七月十四日，三省、枢密院言：“同差除及进呈文字，理须会议者，先于都堂聚议。”即官员除授及取旨事项，如需三省、枢密院共议的必须先在都堂聚议。此提议得到了哲宗（已经即位，但未改元）与宣仁太后的批准，它强调了都堂的聚议功能。元祐元年（1086年)闰二月，宣仁太后罢免了支持新法的左相蔡确，将门下侍郎司马光升任左相，起用已经致仕的前宰相文彦博。关于如何安排文彦博的职权，此年四月末司马光提议：

    五月初一日，宣仁太后高氏降制：

    从高氏所降制书看，基本同意了司马光关于文彦博职权的建议，然而仔细比对制书内容与司马光提议还是有实质上的差别：一是，制书中同意文彦博六日一赴都堂共议政事，而未准其入中书省、门下省与宰辅议政。二是，如有军国机要事务才可以参与共议，不能像司马光提议的那样重要事务即令执政大臣赴其住宅咨询。高氏制书强调了都堂作为三省共议政事的唯一正式场所，文彦博不能赴中书和门下二省，更不能在私邸与诸执政商议政事。在任命文彦博的同时，宣仁太后又任命门下侍郎吕公著为右仆射兼中书侍郎（右相），吕公著上任后立即实行宰辅日聚都堂议事，史载：

    由上可知，元祐元年五月之前曾实行执政官每三至五日一聚都堂议事。元丰改制后，由于左、右仆射分别兼任中书省、门下省的侍郎，分别代行中书令和侍中的职权，他们办公理政的顺序是：“门下、中书省执政官兼领尚书省者，先赴本省视事，退赴尚书省。”也就是说，左、右仆射要先在中书省和门下省处理政务，然后再回到作为执行机构的尚书省办理政事，最后交尚书六部具体实施。通过前文分析，尚书省由于设在皇宫外西面（西角楼附近），与设在皇宫内的中书省、门下省还有一段距离，由于都堂议事三至五日一次，频率相对较低，于是都堂吏员常常持文书往来奔波于各个宰辅本厅之间，造成行政效率的低下。以上局面持续到蔡确、章惇被罢免，吕公著任右相后才改变。然而此时已升任左相的司马光因病重不能每日赴都堂议事，于是宣仁太后下诏，允许司马光“乘轿子三日一至都堂聚议，或门下（省）、尚书省治事”。即作为尚书省与门下省长官的司马光，在处理二省事务外，可以三日一赴都堂参加聚议。

    元祐四年（1089年）八月，司马康上奏其父司马光遗稿，其中有司马光请求“以都堂为政事堂”的内容，移录如下：

    司马光《传家集》也记载了这段话，并在其后附有“元祐元年与三省同上”—语。笔者考证，该奏疏应作于元祐元年八月中下旬。当时日聚都堂正全面实施，司马光此疏意在建议令中书省取旨、门下省审驳的职能合而为一，中书省与门下省长官共同签署政令、督促实施。重要政事，二省奏请圣裁。一般事务，则直接下批状指挥实施。其奏请将三省都堂改为政事堂，即将三省、枢密院的聚议场所——三省都堂实体化，进一步推动日聚都堂议事的制度化，即回到元丰改制前的中书门下政务运行机制。很显然，在司马光心里，此时的都堂与元丰改制前的中书门下政事堂（都堂）的性质是不同的，无论是之前实施的三五日一聚都堂，还是自己三日一至聚议，抑或目前实施的日聚都堂，都表明都堂只是议事场所，不属于任何一省，也不能代表某一省，能否参加都堂聚议并不代表是否享有宰辅权力，宰辅们于都堂聚议之外的绝大部分时间是在本省办公理政，并不影响宰辅个人权力的行使。而元丰改制前的中书都堂（政事堂）作为中书门下的内设机构和办公场所，与改制后作为议事场所的三省都堂有着本质区别，所以司马光在奏请将中书省与门下省职能合一的同时，也奏乞将三省都堂改为政事堂。当然，在司马康上呈此奏疏时已是元祐四年八月，宣仁太后并未采纳司马光的建议来改革三省机构。

    宋哲宗元祐三年（1088年）四月，倡议日聚都堂的右相吕公著以老辞位，宣仁太后改任其为司空、同平章军国事，“二日一入朝，因至都堂议军国事”，此后吕公著二日一赴都堂议事。同时还规定，“勿限时出省，常行文字免签书，及附近东西府置公廨，执政有所议，听就议”。然而吕公著参与政事的机会并未减少，这与他居住的位置有关。东、西府为三省、枢密院等宰辅官居住的府第，在掖城南，自熙宁三年（1070年）九月兴建，至熙宁四年（1071年）八月完成，规模较为可观。建设东、西府“以居宰执，与右掖门相对”。东、西府距离三省、枢密院较近，在东、西府为吕公著置公廨，即设置办公室，执政官如有需共议和咨询的政务，则直接赴其府第的办公室。史载：

    引文中在“东府之南”建第，即指为吕公著所置的公廨。自宋立国以来，在宰相府第设置办公室处理国政的，吕公著是第一人。这种做法被后来的一些权相所袭用，致使正常的议事机制被破坏。“间日一入朝”，即指每两日一赴禁中面圣，并入都堂议事，其他时间则不入都堂。因此，由其倡导、实施的宰辅官日聚都堂议事机制也就无法正常维系了。吕公著就任平章军国事后，虽不必每日赴都堂聚议，但是“事无大小皆得平章，名虽亚于（文）彦博，权则过之，实兼三省侍中、中书令、尚书令之职”，成为三省实际上的长官，职权甚广。元祐四年二月初三日，司空同平章军国事吕公著去世。之后，三省都堂作为聚议之所仍然发挥着应有的功能。如元祐四年五月初四日诏：“三省遇内降及生事文字，如合系三省、枢密院同聚，或三省聚议文字，令逐省呈覆，本省官下笔，赴都堂商议。”即明令三省、枢密院在办理皇帝内旨或处理无明文规定的事项时，需要各部门先形成初步意见，然后赴都堂聚议。元祐八年（1093年）九月宣仁太后去世，哲宗开始亲政，大力起用变法派官员。新法派代表人物章惇此时任左相，在朝中十分跋扈，“排斥元祐者也，在帘前奏事，悖傲不逊，都堂会议，以市井语诮侮同列”，招致台谏官弹劾。这一事例表明都堂聚议此时仍在实施。

    徽宗时期，权臣蔡京四次秉政，当政时间共计14年零5个月，约为徽宗在位时间的55.6%。政和二年(1112年)五月蔡京落致仕后并未立即复相，而是以太师身份“三日一至都堂议事”。此外还“每日赴朝参，退至都堂聚议，于中书省前厅直舍治事毕，直即以尚书令厅为治所，仍押敕札”。蔡京每日赴朝参使其获得面圣的机会，之后在都堂（三日一赴）聚议，然后在中书省处理政事，最后以尚书省令厅作为常设办公地点，签押敕札，处理尚书省政务。政和六年（1116年）四月，徽宗又令蔡京“轮往逐省通治三省事，以正公相之任”。这样，三省决策与政务处理权高度集中于蔡京一人之手，政事再经都堂聚议已经没有多大意义，因此三省都堂聚议的频率越来越低，为此徽宗还下过一道诏令：

    该诏令颁布于政和七年（1117年）正月二十日，说明当时都堂聚议制度已经不能像之前那样正常实施了。该诏颁发之后都堂聚议是否走向正轨？政和七年八月二十五日有臣僚奏言：

    从以上奏言可知，在政和七年正月颁布规范都堂聚议的诏令后，三省都堂聚议制度仍未恢复正常；宰辅官退朝后的分省治事，自元丰末由吕公著奏请实施，至此时仍在实行。都堂聚议的频率一般是几日一聚，最频繁时是日聚，从未像此时整月都不聚议的。更主要的是，聚议地点改到了“省廷”。据前文分析，自政和二年五月之后蔡京以尚书令厅为治所，在此签署敕札命令等，因此该“省廷”很可能就是指尚书省中的令厅，以此为聚议地点更有利于贯彻蔡京的旨意。因迫于蔡京的权势，该臣僚没有明言，但从其言辞中可以窥出对蔡京的不满。同年十一月，徽宗开始削弱蔡京的权力，下诏：“五日一朝，次赴都堂治事，诸细务特免签书。”此诏明确要求两点：其一，蔡京须在都堂处理政务，频率是五日一赴，意即取消蔡氏在尚书省其治所聚议的做法；其二，一般政务，无须蔡京签署批准即可施行。徽宗宣和六年（1124年）十二月，蔡京落致仕第四次秉政，仍“领三省，五日一赴都堂治事”。由于蔡京统领三省事务，但他又不是任何一省的长官，在三省中没有本厅，故其在三省都堂中处理政务也是合理之举。此时蔡京已年过八旬，“目盲不能书字，足蹇不能拜跪矣。其子（蔡）絛用事，凡判笔，皆絛为之”。所以此时规定蔡京五日一赴都堂治事的实际意义不大。

    那么都堂聚议何时恢复？现存史籍未有确载。在钦宗靖康年间，时任知枢密院事的李纲后来撰写了一篇《辩余堵事札子》，记载当时宋廷商议已降金的辽国贵族余堵与宋盟约之事。其中言：

    可见，当时三省与枢密院的全体宰辅官，连同余堵所派使者萧伦以及宋朝馆伴官等皆在都堂聚议，引文中的“知枢密院事臣纲”即指李纲本人。靖康元年（1126年）九月，金太宗命左副元帅完颜宗翰和右副元帅完颜宗望分率两路金兵再次南侵宋朝，时尚书左丞王寓言：“金人犯边，朝廷忧恐，宰相大臣聚议都堂已半月余日矣，所谓守备攻取之策，尚未闻有定说。”以上两个事例说明靖康时期都堂聚议又复实施，作为枢密院长官的李纲和作为副宰相的王寓，都是都堂聚议的参与者和见证者。

    尚书省都堂的性质与三省都堂的代称

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    元丰改制后，尚书省是否还像改制前那样建有尚书都省的都堂，以承担一些礼仪活动的聚议？答案是肯定的。如哲宗绍圣四年（1097年）二月六日，提点河东路刑狱徐君平提及尚书省都堂聚议臣僚谥号时的情况，程序仍是“赐群臣谥，定于太常，覆于考功，集议于尚书省”，然聚议仍流于形式，即“集议官聚于庑下，考功吏方约所覆状示之，读未终篇，趣书名而去，至或漠然不知谁何，虽欲建明而仓卒不暇”。针对这种情况，徐君平奏请：“愿诏有司，凡集议前期三日，以考功状遍示当议之（官），先紬绎，而后集于都堂询之。庶有所见者，得以自申。从之。”此奏得到哲宗批准。由此观之，尚书省都堂聚议仍与元丰改制前的性质相同，主要就礼仪活动进行聚议，一般不涉及军国政务的商讨。但也有特殊情况，如靖康元年十一月七日，侵宋金军已兵临开封城下，钦宗令百官商议割地求和事宜，即令“百官以明日于尚书省集议以闻……择众议是者行之”。因此事需要在更大的范围内商讨，然禁中都堂的空间不足，便将集议地点定在尚书省，具体空间虽未明言，但肯定是尚书省都堂。

    元丰改制后，是否有将“政事堂”代指三省都堂的说法？“都堂”作为宰辅聚议场所的法定名称，在正史、国史等多数史籍中一般都用都堂称呼。然而，在部分个人文集、笔记中偶有将“政事堂”代指三省机构或三省都堂的情况。如《铁围山丛谈》卷四载：“鲁公（蔡京）崇宁末不入政事堂，以使相就第。”指的是蔡京于崇宁五年(1106年)二月罢相，赋闲在家。此处“不入政事堂”喻指罢相，即不再进入三省理政。《邵氏闻见录》载：元祐初期，司马光秉政，废除新法。为迎合司马光，时任知开封府的蔡京“用五日限尽改畿县雇役之法为差役，至政事堂白温公（司马光）”。《北山小集》载：“绍圣间，公（王涣之）免丧还朝，见宰执政事堂，即请外，既得通判卫州。”以上记载均出自个人文集或笔记，将政事堂代指三省中的某一省或三省都堂，指代虽不明晰，但概指宰辅办公理政之机构与场所当无疑义。

    综上所述，元丰改制后，设在禁中的三省都堂，成为三省聚议或三省与枢密院聚议军民政务的场所。三省都堂并不附属于任何一省，宰辅们在都堂聚议结束后各赴本省办公，能否参与都堂聚议对宰辅行使权力未有大的影响。而在改制前，能否入中书都堂办公意味着是否拥有宰辅权力。因此，二者称谓虽同，但性质不同。改制后尚书省都堂依然存在，其功能仍为礼仪活动的聚议之所。而在部分个人文集或笔记中，偶有以“政事堂”代指三省或三省都堂的情况。

    南宋时期的都堂与政事堂

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    随行在迁转的临时都堂

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    钦宗靖康二年（1127年）三月末北宋灭亡。同年五月一日，赵构在南京应天府（今河南商丘）即位，改元建炎，建立南宋。建炎初期，在尚未定都杭州前，宋朝宰辅的办公理政之所，仍沿袭北宋习惯称为“都堂”。然其大小规模并无定规，随行在而定，作为宰辅议事和军国政务处理的临时之所。如，高宗建炎元年（1127年）六月，李纲被任命为右相。当时行在在南京应天府，李纲以“材能浅薄”为由，乞高宗改授他人，高宗不许，“遣御药邵成章宣押（李纲）赴都堂治事。且命执政聚于都堂”。此时的都堂即中央政府临时理政、聚议之所。又如，建炎元年七月十五日，许翰被任命为尚书右丞，成为副宰相，高宗“差内侍押赴都堂治事”。再如，建炎元年八月十五日，已升任左相的李纲称疾，上表乞罢相，高宗仍不允，八月十六日，“差内侍宣押（李纲）赴都堂治事”。此时设在南京应天府的都堂成为宰相与其他执政办公议事之地。建炎元年十月，行在从应天府迁往扬州，都堂依旧是一个临时的理政场所。建炎二年（1128年）八月初八日，承议郎赵子砥自燕山遁归，至行在，高宗“命辅臣召问于都堂”。

    建炎三年（1129年）二月初，金兵前锋即将进攻扬州，高宗于二月十三日奔至杭州，“以州治为行宫，显宁寺为尚书省”。此时南宋中枢机构人员极少，机构建制尚不完备，先设置尚书省作为宋廷政务处理的枢纽，都堂也与尚书省并置，作为宰相的办公之所，然都堂是否设置在尚书省内，史无明文，但同样设在显宁寺内应无异议。同年三月初，御营军将领苗傅、刘正彦逼迫高宗退位，改元“明受”。此后一段时间，二人“窃威福之柄，肆行杀戮，日至都堂侵紊机政……（苗）傅、（刘）正彦日至都堂议事”。此时的都堂成为二人弄权乱政的政治舞台，时御史中丞郑榖言：“朝廷差除行遣多出于统制苗傅、刘正彦之意，二人更迭出入都堂，殆无虚日，外议喧然。”同月二十九日，宰相朱胜非召苗傅、刘正彦等到都堂，商议高宗复辟事宜，苗、傅等同意了朱胜非提出的复辟条件。高宗得以再次即位，光复建炎年号。说明此时显宁寺内的都堂已是中枢权力与政务运行的中心。

    建炎三年六月，高宗君臣移跸建康府（今江苏南京），以示抗金之意。当时因久雨不止，宰相吕颐浩、张浚求罢，高宗曰：“宰执岂可容易去位，来日可召郎官以上赴都堂言阙政。”至此年闰八月，高宗仍留驻建康府，就有关留驻事项举行都堂集议。对此，《宋会要辑稿》载曰：

    这次都堂集议，主要是确定行在下一步的走向，赵鼎《建炎笔录》卷一言：“闰八月车驾在建康，初一日，有旨召百官赴都堂，议巡幸岳、鄂、吴、越利害。”经过这次都堂聚议，群臣多以吴越为便，于是改变了先前拟赴湖北的计划。然此时的“都堂”已非杭州显宁寺中的都堂，而是随高宗君臣驻跸地点而设的临时理政议事之所。之后，随着金军的进逼和临安府(杭州已升格为临安府)的沦陷，高宗君臣离开建康，经临安逃至明州（今浙江宁波），于建炎四年（1130年）四月驻跸越州（今浙江绍兴），改名绍兴府。在此，高宗君臣得到停歇的机会。建炎四年五月二十日，“诏侍从、台谏，并赴都堂集议分镇利害”。六月初一日，“诏侍从、台谏、三衙诸军统制，并赴都堂集议驻跸事宜”。此时的都堂亦在绍兴府，承担着临时政务枢纽的作用，指称宰相与其他执政办公议事之所，并不是传统意义上固定于一处的京师三省都堂。

    三省、枢密院长官合署办公之都堂

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    高宗绍兴二年（1132年）正月，行在迁回临安府，此后南宋朝廷定都于临安，开始陆续建造衙署、馆阁和庙宇。因此，有必要对南宋临安三省、枢密院、六部等机构的区位做一探讨，详情参见下图


    上图为据宋版《咸淳临安志》所附《皇城图》所绘局部地区的示意图。方框中即是三省六部的整体区位。通过上图可清晰看出三省六部在朝天门街（御街）西，与六部桥隔街相对。现存史籍亦可提供相关佐证，《建炎以来朝野杂记》中载：“今三省、枢密院，旧显宁寺。”说明建炎初年的显宁寺内，除尚书省外，还有中书省、门下省与枢密院。《乾道临安志》载：“尚书省、中书省、门下省、枢密院，已上在和宁门外之北。”从上图可以看出，三省六部即在和宁门北边路西。《咸淳临安志》卷四载：“尚书省、中书省、门下省、枢密院，在和宁门北，旧显宁寺，绍兴二十七年建。”绍兴二十七年（1157年）建，是指在原址上的扩建，不是说此时才兴建。“六部在三省、枢密院南”，据吴泳《鹤林集》载：“自南渡以来，惟给舍（指给事中、中书舍人）属之二省（门下省、中书省），列曹尚书以下别为一所，强分之曰‘六部’。”即此知，三省、枢密院在六部之北，而吏、兵、户、礼、刑、工等六部则在一处办公。绍兴二年二月二十四日，“诏六部于东北角开便门，遇有职事赴都堂禀白，听于便门出入”。也就是说，六部在东北角开一便门即可到达都堂，说明三省、枢密院、六部、都堂距离很近。

    宋版《咸淳临安志》所附《皇城图》中未标出枢密院，故图2中“三省六部”的位置很醒目，但也未标识枢密院的位置。不过，据以上记载知，三省与枢密院皆在显宁寺内是不争的事实。据魏了翁记载：“南渡草创，三省、密院合为一所，宰执会议，日至三四。”此处三省、枢密院合为一所，是指它们的衙署设在同一地点，并非机构合一，由于地理位置接近，宰辅们聚议也很频繁。吴自牧《梦粱录》载：

    这段史料记载了两宋枢密院位置的变动情况，与其他史籍可相互印证。首先明言“国初”沿袭唐制在中书之北置院，即指元丰改制前，枢密院设在中书门下的北面，与中书紧邻，即在图1的后省区域。南宋时期，枢密院在和宁门北的旧显宁寺内，与三省所在地点完全相同。其次还明确了枢密院的位置在都堂之东，又因南宋时枢密使副常由三省宰辅兼任，所以枢密使副皆在都堂理政，而一般的属员则在本院办公。绍兴三年（1133年）十二月二十二日，韩肖胄上奏请辞同签书枢密院事，高宗“诏不许，令干办内东门司王柔宣押赴都堂治事”。同签书枢密院事韩肖胄作为枢密院的副长官，辞职未获批准，高宗仍令宦官监押他赴都堂理政，这说明枢密院长官在都堂办公理政已有成规。绍兴三年九月初二日，左相吕颐浩以疾求罢，高宗不许，“诏干办御药院赵彻宣押赴都堂视事”。说明宰相也在都堂办公。绍兴四年（1134年）九月二十七日，诏知枢密院事、都督川陕荆襄诸军事赵鼎守尚书右仆射、同中书门下平章事、兼知枢密院事。赵“鼎入谢，命坐赐茶，即赴都堂治事”。赵鼎任宰相兼枢密院长官，同样赴都堂办公。绍兴八年（1138年）七月，枢密副使王庶与左相赵鼎在都堂共同约见金国使节。通过以上事例知，绍兴时期都堂已正式成为三省和枢密院长官共用的办公理政之所。

    综上所述，在距离皇宫和宁门不远的原显宁寺（图2三省六部位置）内有一个紧凑的空间，分布着南宋中枢最核心的机构——三省、枢密院、都堂与六部。孝宗乾道八年（1172年）二月，三省设置左、右丞相与参知政事，宰相通治三省之事。从宰相、副宰相的职权看，即三省领导权合一，但名义上三省机构仍然存在。三省领导权的合一，为三省宰辅合署办公提供了第一个条件。而南宋时期实行宰辅互兼制，即宰相常兼枢密使，参知政事兼任枢密副使，这一体制在南宋共施行149年，几乎囊括了整个南宋。宰辅互兼为三省、枢密院长官合署办公提供了第二个条件。而都堂则是三省、枢密院长官合署办公的不二之选。再就地理位置言，因都堂与六部紧邻，方便宰辅与六部长官商议政事，一般非奏裁的政务经三省或三省、枢密院长官共议后，可立即下发六部实施办理。这样的机构布局更有利于提高行政效率。

    南宋时期都堂的特征

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    南宋定都临安后的都堂，与北宋元丰改制前后的都堂相比有三个特征：

    其一，北宋元丰改制前的中书都堂（政事堂），只作为宰相（有时含参知政事）的必备办公场所，置于中书门下之内，与中书门下浑然一体。枢密院长官不会在中书都堂办公理政，如有军政需共议时，中书与枢密院宰辅于“南厅”聚议。北宋元丰改制后的三省都堂，仅作为三省（或三省、枢密院）的聚议场所，聚议后宰辅们各回本省（院）办公理政。南宋时期，由于受到三省、枢密院长官事权集中统一的影响，都堂不仅仅是一个聚议场所，而且还是三省、枢密院长官合署办公之地，即由元丰改制后赴都堂“聚议”“商议”“议军国事”转变为南宋时赴都堂“治事”，强调了南宋都堂的理政功能，使之朝着实体化、职能化的方向发展。如绍兴四年四月十八日，左谏议大夫唐辉针对当时宰辅都堂理政的情况，发出“都堂穷日之力，颇困于簿牒之烦”的感慨，说明当时都堂需要处理大量琐细事务，部分承担了三省、枢密院甚至六部的工作职能。

    其二，北宋时期的都堂有两种含义，一指设在禁中的都堂（无论是中书都堂，还是三省都堂），二指在禁中之外的尚书省都堂。而南宋时期由于三省、枢密院均在禁中之外，且同处一地，所以都堂只有一个，即与三省、枢密院同在显宁寺中。因此，南宋都堂在一定程度上也承担了礼仪活动的聚议功能，一些议谥活动在此举行。

    其三，也是南宋都堂最为重要的一个特征，即与北宋相比，某些权相专断独裁的作风，限制甚至是破坏了都堂办公议事功能的发挥。一般认为，南宋时期有四位权相（或平章军国事）分别是秦桧、韩侂胄、史弥远和贾似道。秦桧当政期间，虽然擅权专断、结党营私，但他较好地保持了都堂理政功能的正常发挥。如《独醒杂志》载：“秦丞相与翟参政汝文同在政府，一日于都堂议事不合，秦据案叱翟曰：‘狂生'翟亦应声骂曰：‘浊气'二公大不相能。”宰相秦桧与参知政事翟汝文同时在任的时间是绍兴二年四月至六月，因二人在都堂议事不合而引发争吵，这从侧面说明秦桧是在都堂办公理政的。绍兴八年，金国使节入宋境，宋廷拟令吏部侍郎魏矼充馆伴使，“秦桧召矼至都堂，问其所以不主和之意，矼具陈敌情难保”。即秦桧在都堂与馆伴使商讨议和之事。


    韩侂胄（1152年－1207年），南宋宰相、权臣、外戚。韩侂胄任内禁绝朱熹理学、贬谪宗室赵汝愚。他追封岳飞为鄂王，追削秦桧官爵，力主“开禧北伐”金国，因将帅乏人而功亏一篑。开禧三年（1207年），在金国示意下，韩侂胄被杨皇后和史弥远设计劫持至玉津园杀死，函首于金。时年五十五岁。

    像以上秦桧在都堂办公议事、召见同僚的事例，《建炎以来系年要录》《三朝北盟会编》等史籍也有记载，兹不赘举。然而至绍兴二十年（1150年），秦桧因染病告假，在高宗所赐府邸休养，宰辅都堂办公议事很难实施。史载：

    面对这种情况，同年十月二十八日，参知政事余尧弼、签书枢密院事巫伋“奏乞今后朝退，依典故，权赴秦桧第聚议三省、枢密院事”。得到高宗批准。当时秦桧独相且兼任唯一的枢密使，三省中，除秦桧外，只有参知政事余尧弼一人，而枢密院中，除秦桧外，也仅有签书枢密院事巫伋一人，所以二人只好奏请赴秦桧府第商议三省与枢密院事。所谓“依典故”，所据何时何人之典故，史无明言，据前文探讨，很可能是依照哲宗元祐时期吕公著任平章军国事时在府第共议政务的“故事”。因为除吕公著外，至此时尚无宰辅在自己府第办公。因特殊情况，秦桧府第成了暂时的政务中心，“权”字表明临时之意，所以到了“十二月，桧疾愈，出治事”。即秦桧病愈后，又回到都堂办公理政，直至其再次病重罢相。之后是韩侘胄。早在绍熙时期，时任知閤门事的韩侘胄就已谋求预政，当然预政的地点就是都堂。史载：

    韩侘胄浸谋干政，时诣都堂。及公（留正）召还，一日复至赵汝愚閤中。公闻之，令省吏谕使去，曰：“此非知阁往来之地”侘胄大怒而出。由是亟谋去公。

    以上情况发生在绍熙五年（1194年）六至八月间，正值光宗内禅宁宗之际，韩侘胄利用知閤门事传达诏旨政令的便利，与时任知枢密院事的赵汝愚合作，商议如何奏请光宗禅位之事，为自己谋求“定策功”，所以经常往来于都堂。而此时担任左丞相的留正因疾在告结束，返回都堂办公，听闻韩侂胄在都堂后，即令吏员将韩侂冑赶出都堂。说明在韩侂冑秉政前，都堂仍是政务运行的中心。

    后来经过政治斗争，韩侂胄步步高升，宁宗开禧元年（1205年）七月初五日，诏“韩侂胄平章军国事，立班丞相上，三日一朝，赴都堂治事”。此诏规定了韩侂胄的杂压位、面圣频率，以及理政地点——都堂。但在开禧北伐中，出于军事部署、将帅调动的效率考虑，韩侂胄“自置机速房于私第，甚者假作御笔，升黜将帅，事关机要，未尝奏禀，人莫敢言”。此外，“（三）省印亦归其第，宰相不复知印”。韩侂胄在私第行使权力和签署命令，隔过其他宰执，甚至是皇帝，专断独裁，破坏了宰辅都堂办公机制的正常运行。

    开禧三年（1207年）十一月，宁宗杨皇后及其兄杨次山与礼部侍郎史弥远、参知政事钱象祖及李壁等密谋将韩侂胄杖杀于玉津园。再后是史弥远。其在秉政前中期，都堂还是政务处理的中心，即使史弥远在嘉定间屡次称疾在告，“犹不过数月”，之后仍赴都堂理政。绍定三年（1230年）十二月，诏史弥远“可十日一赴都堂治事”。

    然而到了史弥远执政后期，由于其病情恶化，不得不长期卧床，但他仍然掌控中枢权力，“决事于房闼，操权于床笫，人莫知其存亡”。说明史弥远病重期间，将中枢权力转移至私第之中。最后是贾似道。理宗开庆元年（1259年）九月二十五日，“诏上流事急，令侍从、台谏、卿监、郎官赴都堂集议以闻。以贾似道兼节制江西、二广，人马通融调度应援上流”当时贾似道担任枢密使，说明当时的都堂仍发挥着议政功能。同年十月，贾似道升任右丞相兼枢密使。

    到了度宗咸淳三年（1267年）二月初七日，贾似道升任平章军国重事，诏令其“三日一朝，治事都堂”。然实际上，贾似道以“养疾”为由自行一套。史载：“居西湖葛岭赐第，五日一乘湖船入朝。不赴都堂治事，吏抱文书就第呈署，宰执书纸尾而已。”贾似道并未执行三日一赴朝、在都堂理政的规定，而是住在西湖边皇帝所赐私第中，五日一赴朝，也不在都堂理政。当时人讽刺说：“朝中无宰相，湖上有平章。”说明贾似道在担任平章军国重事时，中枢政务处理已经完全脱离正常轨道，权相的私第再次成为政务裁决的中心。通过以上四个权相行使权力的探讨，可知在权相秉政的部分时段，都堂理政的功能未能正常发挥。

    南宋时期仍有以政事堂代指都堂的情况，如朱熹《漳州州学东溪先生高公祠记》中云：“临漳有东溪先生高公者……绍兴初召至政事堂，又与宰相秦桧论不合，去为静江府古县令，有异政。”又如《建炎以来系年要录》载，建炎四年十一月初七日，“秦桧入见……宰相范宗尹、同知枢密院李回与桧善，力荐其忠，乃命先见宰执于政事堂”。前文已述，政事堂在北宋元丰改制后即不再设置，然其在南宋部分史籍中仍有出现，这纯属沿袭北宋时的称谓，不过绝大部分史籍还是使用“都堂”一词，以“政事堂”代指“都堂”的情况极少。

    结语

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    两宋时期的都堂与政事堂，伴随着宋代官制改革和宰辅制度的调整，内涵不断演变。又因史籍记载的模糊不清，所以两者极易混淆。北宋元丰改制前的政事堂，附于中书门下之内，仅是中书宰辅的公共办公空间，宰辅在中书门下之内还有独立的办公空间，称为本厅或视事閤。此时的政事堂也可称为都堂。此时除了中书都堂外，还有尚书省都堂，该称呼系沿袭南北朝、隋唐时期的尚书省都堂而来，此都堂用来举办一些礼仪聚议活动，参加的官员级别相对较低，所议之事不涉及国家重要及机密事务。元丰改制后，中书门下的都堂改为三省都堂，独立于中书省、门下省与尚书省之外，成为三省、枢密院专门的聚议之所。三省、枢密院宰辅聚议结束后，各回本省（院）办公，三省都堂中没有宰辅独立办公的空间。此期尚书省都堂亦改在新建的尚书省内，其功能与元丰改制前相同。南宋建炎初期，都堂随行在而定，沿用北宋时的称谓，实际上并无固定场所，作为临时政务处理和军事指挥的中心。定都杭州后，都堂成为三省、枢密院长官合署办公之所，“都堂治事”常态化，都堂成为中枢政务运行的中心和枢纽，表现出实体化的发展趋势，这对元代中央只设置一省（中书省）掌管军民大权具有重要的影响。然而在权相当政的特殊时期，如权相有疾、战争爆发时，政务处理转移至权相的私第，当然在一般宰相执政或权相执政的一般时期，都堂仍是政务决策与处理的中心，南宋大部分时间皆如此。南宋时期都堂仅此一个，因此亦承袭了北宋时礼仪聚议的功能。在北宋元丰改制后至南宋时期，文集、笔记中偶有以政事堂指代都堂的情况，然而正史中则极少如此指代者。

    两宋时期作为中枢权力运行中心和政务处理枢纽的都堂，有作为的宰相或是权相试图通过操控都堂来加强集权，左右其他宰执。平田茂树曾提出“物理性政治空间”的概念，包括宫城结构、宫殿、官府的布局等要素。笔者认为，具体到官署的空间布局上，它可细分为三种含义：一是地域空间，即官署在城市（皇城、宫城）区划中的布局、位置；二是建筑空间，即官署的建筑结构、规制、形式；三是政治空间，即官署在政务决策处理、政令颁行中的功能以及在官僚交往中发挥的作用。从这三种空间含义去解读都堂和政事堂，可以更好地反映出它们在政治运作中的作用。作为外朝宰辅所处的都堂（政事堂）与内廷皇帝所居的殿阁构成决策的两个支点，而都堂（政事堂）又与中书门下（三省）、枢密院甚至六部紧密相关，成为政务具体实施的起点。也就是说，在政务决策中，都堂（政事堂）连接内外；在政务实施中，都堂（政事堂）沟通上下。这对宋代中枢决策与政务施行具有重要作用。

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